公共财政与财政管理的公共化
日期：2006-2-25 14:49:00
公共财政与财政管理的公共化
公共财政与财政管理的公共化
二、财政管理公共化的动态发展过程分析
从市场经济国家公共财政的发展历程透视，可以明显地观察到公共财政的形成与发展是实际上就是财政管理公共化产生与不断完善的进程。英国在光荣革命之前的财政是王权财政，国王代表政府实行的是财政管理的专制化。光荣革命之后，王权被私人产权所代替。资产阶级通过建立三权分立的政权，进一步限制了政府的权利，通过立宪的手段完成了纳税人与政府之间的委托代理框架。公共选择的民主机制开始形成。在自由竞争的古典经济时期，纳税人需要的是自由竞争，政府只是扮演了一种“守夜人的”角色。民众对公共品的需要相对较少，因此，当时的政府是廉价的。表现在财政上，一是财政收支规模很小，二是财政收支平衡。随着二十世纪初期大危机的到来，以萨伊定律为宗旨的自由经济不能保证居民福利的最大化。以熨平经济周期为目标的政府干预成为纳税人需要的公共品。通过民主机制，这种公共品的提供又成为合理合法的支出，与之相对应，赤字财政成为一种时尚。随着滞胀的出现，民众又要求维持平衡的预算。在政府与纳税人的合约中，民众的意图通过宪法的不断修订持续向政府下达了提供公共产品的指令。在合约的执行过程中，政府是被动的接受者，纳税人才是主动者，这是一个权利义务不完全对称的契约。
西方财政管理公共化的实践为我们提供了市场经济条件下实行民主选择的范本。这可以作为公共财政组成的基本要素。
1、政府没有征税权
2、资源使用的责任法则，包括：
（1） 政府预算程序中保证足够的公开性和透明度；
（2） 财政事务实行法制化和程度化运作；
（3） 以立法机关为轴心协调财政事务中的各种利益和矛盾；
（4） 政府的财政活动接受国家审计机关的独立审计。
3、以成本概念为核心设计税制
4、公债使用应受严格限制（王雍君2000）
上述成功的经验可以为我们在市场经济条件下实现财政管理的公共化提供宝贵的借鉴。[NextPage] 三、财政管理公共化实现的基本条件
在契约的执行过程中，政府同时具有两种身份，一是资产所有者，一是社会管理者。前者成立的条件往往是由王权经济或计划经济决定的，而后者则与市场经济相联系。前者实行单边的财政管理是合理的选择，因为当事人有任意处理自己资产的权利，决策者是老板。王权经济自不必说，这里需要对计划经济或公有经济进行解释。在公有经济制度下，名义上是政府代表纳税人行使产权，但是，由于产权的虚置和所有者的缺位，政府实行财政管理的单边决定不会遇到多大的阻力。而且由于信息的封闭，民众对政府如何提供公共产品基本上是不会关注的。顺理成章的事就是居民的纳税意识淡漠。从本质上讲，市场经济是与私有产权相联系的，过多的公有产权使得政府的财政决策不会直接触动民众的利益。由于在委托代理关系中是资本决定劳动而不是劳动决定资本，所以没有资本，便没有民主意识便成了基本的规律。政府扮演社会管理者的角色时，不拥有私产，政府是经理。它的收支是由民众决定的。上述事实可以看作是政府财政管理的单边决定和公共决定的基本条件。财政本质上是一个分配的过程，有什么样的经济体制，就有什么样的财政管理制度。因此，中国公共财政的单边决定是有一定的存在基础的，但这并不影响财政管理公共化成为公共财政的关键。
公共财政是在体制转轨的过程中，针对政府和市场边界划分与市场经济的要求不相符合的困境提出来的，正处于起步的阶段。因此，财政管理的公共化也只是未来财政改革的方向。从中国改革的方向来看，市场经济已经成为主流，因此，要求政府更多地执行社会管理者的职能是必然的趋势，相应地政府应该较少地扮演资产所有者的角色。这是资源配置合理化和社会福利提升的要求。由于国有经济固有的预算软约束，难以解决效率问题，而且由于政府借助政治权力将过多的资源用于国有经济，在此过程中社会财富向少数利益集团集中，造成社会分配的不公。这种局面的形成，直接造成了财政的潜在财政危机（魏凤春2002）。而在中国经济持续发展的背后，则是非国有经济的高速发展。中国宪法也一再肯定了这种多元所有制。公共财政以市场经济为基础、市场经济以私有产权为基础。通过降低公有经济的成份，可以更好满足这种要求。只有产权实化了，纳税人的民主意识才会真正体现出来，民主财政才会有基础。
从中国制度变迁的实践来看，私有产权越明晰，财政管理越公共化。在中国广大的农村实行的是村民自治，根据村民自治管理条例，实行村民直接选举。实行比较好的村庄，在村民委员会与广大村民之间形成了一个基本的委托代理关系。根据村民的要求，村委向村民提供适用于村庄范围内的公共产品，村民基本上按照受益大小交费，并受村民议事会的监督。这里基本上形成了一个财政管理公共化的框架。构成公共财政的要素基本具备。
从某种意义讲，目前乡村财政的模式是中国公共财政的起源。为什么公共财政首先在中国农村而不是在城镇出现？关键在于中国土地制度的变迁，使得农民获得了土地的永久使用权。在一定程度上，使用权比所有权更重要（张五常2000）。三十年不变的承包期，使得公有土地所有权实化为土地使用权，农村基本完成了产权私有的过程。正在这样的基础上，农民才愿意去表达自己的偏好。
因此在中国实行公共财政，推行财政管理公共化的过程中，首先要加快产权私有的进程。但在社会主义市场经济的框架内，公有经济仍然会占有重要的比重。因此，公共财政抑或财政管理的公共化应该是一个渐进的过程。一个比较好的思路可以加快这一进程，比如出售部分国有资产。
四、财政管理公共化的技术改进
在产权多元化约束下尽可能地实现财政管理的公共化，可以参考国外成熟的经验，对当前的财政管理实行技术改进。
一、取消政府的征税权。在委托代理的框架内，政府只有执行人民代表大会的法令，它本身不应该拥有征税权。在中国，政府拥有极高的征税权，突出的表现是税收体系中过多的暂行条件而少成文的税法。另外，政府往往借用征税权将本来为税的收入转化为费，并转化为集团的利益。这是当前税费改革难度极大、公共收入混乱的重要原因。取消政府的收税权，使“红头文件”的效力低于人民代表大会
