1998年以来财政体制与政策的宏观评价

统计划经济体制运行常态的短缺的逐步消失，意味着市场经济体制基本框架的逐步确立。这种演进实际上从1996年开始就已经越来越明显地反映出来，从全国商业信息中心监测的主要商品供求情况来看，1996年供求平衡的商品占89.4%，供过于求的占7.6%，供不应求的占3%；1997年供过于求的商品达到31.8%，1998年全部商品处于供求平衡或供大于求状态，其中供过于求的商品占33.8%；1999年供过于求的面扩大到80%，2000年为79.64%，2001年上半年攀升至83%，并呈继续扩大的趋势。这种情况表明市场机制已经在资源配置和供求关系调节中发挥基础性作用。就财政改革与发展而言，市场经济体制框架基本建立有两个方面的含义，一方面市场机制的主导作用与市场失灵、市场缺陷会同时存在于经济运行中，与之适应的政府与市场关系的基本框架也需要逐步确立，这其中包括政府行政管理体制，也包括作为主要调控手段的财政体制，公共财政职能与相应的管理模式是财政发展的基本取向。财政逐渐由直接介入生产、搞建设到弥补市场失灵、提供公共物品、应对市场实现危机所内生的经济波动，按需求约束的特征来发展经济。另一方面，经济转轨并未完成，从计划到市场过渡中遗留下巨额的转轨成本需要支付，如果不能统筹安排，市场容量受到限制得不到迅速扩张，需求不能持续启动，就会使我们在告别短缺进入市场经济不久，即在低水平状态过早碰到需求不足和过剩问题。近年来我们一直提出以结构调整来扩大内需，其目的就是要扩大市场容量、改善供给水平，但一直也未能较好解决的原因并非改革方向不明确，主要还是改革成本的支付问题不好安排。比如国有资本退出的政策援助问题、社会保障体系的建立与补偿问题，以及原来计划体制下其他一些契约的解除与新建问题。这些方面可以说是改革至今遗留下来的最大的几个问题，也是完善市场经济体制的关键所在。因此，在进行公共财政改革时，必须将这一方面也纳入财政职能框架中加以考虑，以借助财政手段逐步加以解决。 

在实际经济运行中，以上三个层面的问题纠缠在一起，体制的不完善会影响宏观调控作用和财政职能的调整，而对后两者的认识与应对又会影响到体制完善的方向和步骤，比如县、乡财政的困难就与第三个层面经济运行状态变化后县、乡经济竞争力下降有关；同样的，反周期调节的成功会为长期应对经济体制转轨提供宽松的环境，而对体制环境变化的认识和战略考虑又会直接影响到经济自主增长机制恢复的效果。总体来看，1998年以来的五年中，我们更集中于解决第二个层面的问题，第一个层面的问题在一定程度上被搁置了，以至于有些矛盾呈激化的趋势，县、乡财政困难就是一个明证。第三个层面的问题，则常常被混同于第二个层面反周期的短期政策调节，习惯于从调控手段的角度简单地将经济运行与财政政策划分为1993-1996年实施适度从紧政策应对经济过热、进行治理整顿，和1998年以来实施积极扩张政策应对亚洲金融危机、通货紧缩两个阶段，不太注重从一个较长过程来分析经济体制与运行机制、经济增长约束方式的深刻变化。这样的混同不仅是一个认识问题，更一个短期政策与长期战略的搭配与有效性问题。中国经济运行在1998年以来出现的情况，既不同于一般市场经济中的周期问题，也不是计划体制下的紧缩-扩张问题，近年来经济增长虽然得以维持，但收入增长而消费持续低迷中显然包含了第三个层面的原因。由于缺乏应对体制转轨及调整成本的政策应对，单纯的反周期调节可以拉动经济走出低迷，却无力恢复经济的自主增长动力。扩大内需政策超出预期的长期化倾向、财政自身风险与承受力受到的普遍关注，本身就反映了这种混同导致的政策应对的不全面、不系统和最终必须被加以区分的判断。 

  

进一步扩充财政职能是财政改革与发展的基本趋势 

  

在未来的经济运行中，以上三个层面的问题仍然应该是财政面临的基本问题，第二个层面的任务会继续，第一个层面、第三个层面的任务需要强化，以帮助第二个层面的任务逐步淡出，因此对未来财政工作的思考应主要着眼于继续深化改革和制定中长期发展战略两个方面。 

将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放，特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，在这期间尽管没有明确提出建立公共财政的目标模式，但我们已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索与突破。1998年全国财政工作会议上，项怀诚部长在讲话中第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会通过的《建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。至此我们已经从实践和理论两方面为最终确立公共财政的框架奠定了基础。 

但是我国建立公共财政的改革目标绝不能简单地局限或等同于成熟市场经济体制下一般性的公共职能，作为一种与市场经济相适应的财政体制，它必须首先是既适应于当前体制的过渡特征又有利于推动市场经济体制继续演进的。有中国特色的公共财政体制应该是一个包括三个层次的框架体系。 

第一层次是公共财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财政的职能范围和各级财政之间的基本关系。在市场机制主导经济运行的体制中，“看不见的手”在大部分情况下都能够有效地配置社会资源，但在一些领域也存在着天然的缺陷，这些缺陷在西方经济学理论中被概括为“市场失灵”。从西方国家的实践来看，“市场失灵”包括两个层面，一个层面是以亚当·斯密为代表的古典主义的，主要是指涉及国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等；一个层面是1929-1933年大萧条后的凯恩斯主义的，主要是指市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补是市场经济正常运转必不可少的条件。在现代市场经济中，这些条件如果得不到满足，市场经济就无法正常运转，甚至无法存在。因此，市场经济的一般性特征决定了政府与市场的职能界定，决定了公共财政对一部分社会资源进行配置的合理性和必要性。 

除了“市场失灵”两个一般性特征可以作为依据外，在不同的国家还要考虑与经济发展水平和市场发育水平相联系的市场经济特殊性的一面。具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家，市场发育程度低，市场调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可以交给市场去干的许多事情，在我国却需要由政府去做，如能源开发、原材料工业、铁道、航空、电讯等，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了公共支出特殊性的第一个方面；我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，国有经济比重大，改制、改组、改造的任务重，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共支出特殊性的第二个方面；我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由自然、历史原因影响市场机制效果的方面构成了公共支出特殊性的第三个方面。因此我国现阶段公共财政的职能范围要比发达国家大得多，管理也要复杂得多。 

第二层次是公共财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实。目前市场经济国家通行的是部门预算制度、单一国库账户制度、政府采购制度三位一体的管理体制，并由此形成规范体制的基础结构。部门预算避免了多头管理，提高了预算的透明度；单一国库账户的资金安排依赖于部门预算的计划，同时又是部门预算顺利实施的依托和保障；政府采购既以部门预算为依据，又以单一国库账户为保证，同时又体现着二者的要求与效果。在西方这三项制度都逐渐以法律的形式固定下来，三者之间相互依存的关系成为公共财政体制规范运行的根本保证。在我国现阶段，这三项制度改革推进的广度和深度都将受制于第一层次职能的界定、调整，以及转轨过程中各相关部门的配套改革。除此之外，一些有助于解决传统计划体制遗留

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