1998年以来财政体制与政策的宏观评价

高达105.8%，作为积极财政政策的一个重要部分和彻底改善机关公务员工资长期偏低状况的举措，这次调整的速度和幅度都是建国以来最大的，但由此增加的基层财政支出压力也是显而易见的。在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不实施用于工资性支出的专项转移支付，其中2001年安排892亿元，2002年预算安排1180亿元。农村税费改革试点的情况与此类似，为了在减轻农民负担的同时防止基层财政收支矛盾激化，中央财政2001年安排了80亿元的专项转移支付，2002年随着试点范围的扩大预算安排增加到245亿元，由各地包干使用。尽管如此，政策难兑现以及兑现后面临反弹压力的问题仍然存在，在一些税费改革试点效果较好的农村，农民普遍担心政策反弹、难以持久。从这一点来看，体制原因造成的基层财政收支矛盾显然是比转移支付解决方式更为关键的问题。 

3、着眼于公共财政建设推出的各项管理制度的改革客观上使财政体制和非财政体制等方面的问题变得更为刚性。随着公共投资的连续扩大，财政在应对“市场失灵”和反周期调节方面的作用得到显现，着眼于配置公共资源和宏观调控的公共财政职能受到强调和推进。近几年的理论与实践除了讨论公共财政的职能定位外，在具体管理制度上借鉴推出了成熟市场经济国家公共财政管理的一般作法，即在“收支两条线”完善预算的同时，进行了部门预算、国库集中支付和政府采购制度的改革试点，其目的在于建立三位一体的预算管理流程，体现预算资金安排、使用的完整性、及时性和安全性。就管理层次而言，这样的改革是必须的，但其前提应该建立在社会主义市场经济体制框架基本确立、市场与政府关系的框架基本确立、政府行政管理体制与相应的财政体制框架基本确立的背景下，否则执行中必然会遇到各种因素形成的阻力，并且由于基本框架存在的不完善，严格的管理制度在适用性和合理性等方面都可能受到质疑，从而不得不做出一定的变通。这里显然又存在一个公共财政建设的次序和配套问题。 

以上的分析中，有些矛盾和冲突并不能完全归咎于财政体制的不完善，但有一点应该是清楚的，就是这五年来我们的主要精力集中于如何通过积极的财政政策保持经济稳定、较快地增长方面，从而在某种程度上忽视或搁置了1994分税制为主体的财政体制在变化的市场经济环境中如何进一步完善的问题。而财政体制在承载和保障积极财政政策较好运行的过程中，其逐步积累和激化的矛盾又使得对体制本身进行进一步改革和完善的必要性、迫切性凸显出来。 

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1998年以来财政实际面临的三大任务与应对取向 

  

在进一步分析之中，需要首先清楚地描述和判定1998年以来就财政发展与改革而言，我们究竟面临什么样的形势和问题，实际又是如何应对的。 

总体上讲，五年来国家财政一直面临三个不同层面的问题与任务： 

第一个层面是财政体制的不断完善和与时创新问题。1994年的财税体制改革实现了中央财政收入比重的提高和全国财政收入的快速增长，使财力壮大和职能强化进入一个新的阶段，但是改革的渐进特征也是明显的。以1993年为基数的税收返还政策事实上首先承认了既有财政分配格局的合理性，历史原因造成的财力分配不均和公共服务水平差距等问题基本没有触及，中央财政收入与实际可用财力相差很大，收入比重虽然迅速提高，1994年以后中央财政收入占全国财政收入的比重名义上定在57%左右，但实际可支配财力和调控能力却十分有限，这种情况的改善只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。而在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后的财力差距有可能迅速拉大，出现两极化趋势，省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。大部分省市在一定程度上效仿了中央对省的体制，在支出格局基本不变的情况下，向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。省、地、县财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于县、乡层次，2000年县级财政净结余-73.89亿元，乡镇财政净结余-2.5亿元，农业、教育、科学、社会保障、粮食风险基金等与各种增长挂钩的法定支出压力大，除了影响到事业发展外，最直接的矛盾表现在工资方面。2000年全国地方财力中工资支出的比重为38.8%，而全国县级财力中工资的比重达61%；2001年全国534个县本级、1811个乡镇发生工资拖欠，分别占县、乡镇总数的18.7%和27.1%，占全国工资拖欠总额的99%。 

第二个层面是应对经济周期性变动的财政政策取向的调整。1998年受亚洲金融危机、国内通货紧缩、特大水灾等多种因素影响，经济增长在90年代初经历高点而连续下滑后，最终出现全面失速的征兆。在拉动经济增长的三驾马车中，外贸出口增长由1997年的21.0%跌落到1998年的0.5%，净出口对经济的拉动只有0.4%；居民消费方面，社会消费品零售总额增长率由1996年的20.1%跌落至1998年的6.8%；投资方面，固定资产投资增长率由1996年的14.8%跌落至1997年的10.2%（同口径）。国内生产总值增长在1992年达到14.2%的高点后一路下滑，1998年跌至7.8%，进入衰退的趋势十分明显，1999年实施两年积极财政政策后，GDP仍进一步下探至7.1%的最低点，比1992年跌去了一半。面对这种情况，在连续降息、增加货币供应量等货币政策调控效果不明显的背景下，作为另一个宏观经济调控手段的财政政策被寄予厚望，扩张性财政政策成为应对经济周期性波动、实施反周期调节的可资借鉴的模式。1998年下半年财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资、刺激和拉动经济增长，成为我国积极财政政策的基本思路。从1998年开始国家财政连续五年增发国债6600亿元，国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%，2002年预计贡献率为25%。 

第三个层面是适应经济体制和运行机制深刻变化的财政职能的调整与发展。经过近二十年的持续改革开放，在国民经济总量和人均收入水平不断提高的同时，经济体制的转轨也在发生着阶段性变化，作为传

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