1998年以来财政体制与政策的宏观评价

内容提要：目前对于1998年以来积极财政政策的评价大都与经济运行的周期性波动相联系，缺乏与财政体制改革相联系、与经济转轨阶段性演进相联系的考察，而这两个被忽略的方面可能正好是影响积极财政政策效果的原因。本文试图从更宏观的视角分析五年来财政体制与政策的基本关系，并提出下一步财政改革与发展的政策建议。 

关键词：财政政策，财政体制，经济周期，经济转轨 

  

1998年以来积极财政政策的实施成功地拉动了经济增长、促进了结构调整，财政的作用倍受关注。但是随着连续性扩张政策的运用，财政自身的收支矛盾和债务负担也在不断加剧，积极财政政策是否需要淡出、财政是否也面临可持续发展的问题，成为近两年以来争论的一个焦点。笔者认为，问题的关键并不在于经济增长是否已经形成内在机制而可以不再实行积极的财政政策，或者财政潜在的危机是否过大而不得不放弃积极的财政政策，而是应该结合承载积极财政政策实施的体制——1994年分税制改革后建立的财政体制，和1998年以来经济转轨的深刻变化进行综合分析。即不仅要考虑财政的承受力，还要考虑财政与经济、市场运行与政府调控关系的变动，不仅要考虑财力的承受力，还要考虑财政体制的承受力以及财政体制改革的次序问题。只有确立更宏观的考察视角，客观地区分不同的矛盾和问题以及导致这些矛盾和问题的不同原因，才有利于确定下一步财政体制改革的目标和发展战略。 

  

财政政策与承载它的体制存在着冲突的一面 

  

1998年开始的积极财政政策是在1994年分税改革后的财政体制框架下运行的。1994年财税体制改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央财政的宏观调控能力。这次改革总体上是成功的，财力的壮大和调控能力的增强成为积极财政政策实施的重要保障。但是也有两个方面的问题未能很好地解决：一是中央虽然集中了财力，有了稳定的税基，但地方支出基数刚性较强，转移支付中的相当一部分要用于这些刚性支出，实际的财力安排上缺乏机动性和灵活性，宏观调控能力和区域平衡能力受到限制。而且新体制建立后的运行中中央财力的集中度从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%，实际是下降的，同期省级政府的财力集中度则从16.8%提高到28.8%。二是省级以下财政体制未作进一步规范，有的在一定程度上模仿了中央对省的体制，有的则沿用以前的包干体制，总体上呈现财力向上一级集中的趋势，省级的资金集中尤其明显。这样的财力集中缺乏划分税种的规范性，同时财权的上收并无相应的事权调整相配套，提供义务教育、本区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，加之过去历次体制调整中或多或少存在的一部分收入空转，包袱越来越重，县、乡财政困难明显加剧。省以下体制的状况使得财政政策的传导和宏观调控效果受到限制。这两个方面的问题表明1994年的分税制改革还是不完善的，正是这种不完善使体制运行中的矛盾和缺陷在承载积极财政政策连续实施过程中变得不断突出。 

1998年以来财政政策与体制的运行有两条线索，一是为应对经济周期性变化、防止经济失速而连续实施五年的扩张性政策，核心是增加6600亿国债投资以及由此拉动的银行、地方、企业共计3万亿的投资规模；二是伴随公共管理认识的加深、公共支出规模扩大和借鉴成熟市场经济国家相关理论与实践而提出的公共财政改革目标，并相应推出和推进了部门预算、国库集中支付、政府采购制度三项改革措施。因此，虽然前者更主要的是一种调控的政策手段，不能等同于一般性的公共支出改革，但在认识和和中人们仍然将两者视为有内在联系的两个方面，视为公共支出实践与公共支出管理改革的双向推动。这一阶段公共财政职能得到空前甚至超前的强调，并在实施中逐渐与1994年以来尚不完善的财政制度框架发生冲突。主要表现在三个方面： 

1、受财政体制、投融资体制的限制，公共投资扩张过程中存在着配套能力下降、投资不经济等问题。连续五年的国债投资使一些地方的资金配套能力不足，项目投资对经济影响的深度、广度都受到限制，由银行配套的资金虽然充裕，但焦点在于投资扩张后的偿还风险。这几年的国债投资主要用于基础设施建设，相应的对基础工业、装备工业拉动作用比较大，房地产投资受到很大刺激。发展基础设施总体情况是好的，但一些地方不顾当地情况一窝蜂搞政绩工程、形象工程，使得一些方面的投资存在超前和不经济的问题。钢材生产今年将增长22.6%，达到1.8亿吨，是1997年的1.8倍，是美国、日本的总和。在这种扩张中有两个问题暴露出来：一是钢的总产量大幅增长的同时，钢厂的规模不经济问题和品种不合理问题变得突出，今年的产量中只有20%左右是由年产500万吨以上的大钢厂生产的，其它的产品都出自各地小厂，产品档次低，优质品种仍要大量进口。二是生产的钢材一半用于建筑行业，带动了房地产的高速增长、吸纳了大量银行贷款，局部地区已出现过热情况，对经济运行和资金链都造成潜在的压力。这些问题表明在投资扩张中存在着低水平重复建设、相互攀比、盲目扩大规模的现象，玻璃和水泥行业也存在类似的问题。投资和增长的不经济对于调整产业结构、提高经济增长质量、恢复经济自主增长能力都是不利的。一旦经济增长无法吸纳过大的基础投资，企业倒闭、银行坏账、工人失业等问题就会暴发，不但增长无法维持，还可能会留下一大堆问题，成为持续增长的包袱。我们过去几年在清理信托投资公司、银行不良资产等方面已经有过类似的体验。 

2、一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。在基层政府事权偏重、收入筹措功能较弱、区域差距悬殊的体制背景下，一些公共支出标准的决策权仍主要集中于中央各部门，并且成为地方部门相互攀比和倒逼地方财政的依据，这种格局一旦形成而上级财政又无力调控时，收支矛盾就会激化，县、乡两级公职人员欠发工资就是一个复杂而又长期不得解决的问题。1999年以来在扩大内需政策导向下，全国范围内连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准，实施年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度，职工人均月工资水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅

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