援助西部落后地区的财政策略探讨

来之食的感觉和等靠要的矛盾心理，援助增加了就是国家应该，援助减少了就心理不平衡甚至产生抱怨情绪。结果，在国家援助政策的实施上，如果援助方式使用不当，援助力度把握不好，中央政府往往会扮演两面都不讨好的难堪角色，即东部和西部都不满意，都会抱怨。 

这种援助方式的效果不仅取决于中央的财政能力，并且还取决于援助资金使用过程中的分配方式、成本和损耗控制及使用效率。首先，援助政策的实施本身是需要支付一定的成本的。因为在援助对象的选择与确定上，需要投入大量的人力、物力进行调查、统计和分析，以确定这些援助资金给予谁和给予多少，如果不充分获取和掌握这信息，就很容易出现真正贫困的未得到援助，而不该援助的反倒受援助等决策失误。在确定了援助对象之后，要把这些援助发放到受援对象手中，也需要人去作，也需要支付一定的成本。尤其是在援助资源由多个部门分散掌握、分散使用的情况下，援助成本不仅必不可少，而且是比较大的。其次是援助损耗，就像水在渠道里流淌，只要是渠道长了，就必然会出现水的损耗，不管我们如何花精力疏通和加固渠道，这种损耗也难以避免一样，援助西部地区的财政资金在经过众多部门、众多环节的支配之后也同样存在着损耗。实践证明，并不是所有援助资金和物资都能最终到达援助对象手中，有不少援助资金和物资在援助过程中被挪用或被截留甚至被贪污，援助资金和物资在使用过程中呈现明显的缩水效应。通过强化监管可能减少一些这类损耗，但要根除却非常困难。 

小结：正是鉴于政府掌握的资源尤其是财政资源的有限性，鉴于援助过程中存在着成本和损耗以及援助政策不适当可能产生的负面后果，因此，研究援助西部地区的财政策略的一个重要目的就在于怎样尽可能地降低援助成本，尽可能地避免或减少援助损耗，使西部那些应该受到援助的对象能够充分地享受到国家援助带给他们的好处，提高国家有限的援助资金的使用效率。 [NextPage]

二、对财政援助的建议 

1、在援助对象的确定上应进一步细分和明确 

援助对象范围宽泛和瞄准性不强，会导致援助资金的稀释和遗漏效应。比如，扶贫资金主要运用在592个国定贫困县，然而，目前国定贫困县的大约2亿人口中，只有2000-3000万贫困人口，因而绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上。以前贫困县中贫困人口比例高一些，但是上述稀释作用仍然不同程度存在。反过来，据国家统计局调查，现有贫困人口大约一半位于非贫困县，在现行扶贫资金分配体制下，这些贫困人口能够获得的帮助微乎其微。由于瞄准对象与地区和县级行政区划直接联系，难以排除地方政府出于利益动机挪用资金，或者把资金利用到对财政能力增加最为敏感的领域，这些领域与扶贫目标并非总是吻合。由于存在申请方和审批方存在信息不对称，加上职能部门人员寻租动机和行为的影响，导致扶贫资金瞄准错位，甚至发生所谓“穷人带帽子，富人拿票子”、“扶假贫，假扶贫”之类现象。虽然仍有必要沿用贫困县概念，但是与10多年前相比，贫困人口在县一级的集中度显然已经大为下降。为了提高扶贫政策目标瞄准的准确性和资金利用效率，需要把扶贫资金拨款单位从县为单位改变为以乡为单位，保证所有贫困村都能获得扶贫资金。另外，还应当总结以往扶贫资金使用的成功经验，在更好发挥农户和自治组织对扶贫资金的监督作用基础上，加大扶贫资源直接分配到农户的比例。还应当加强对贫困分布及其变动的独立的监测。近年国家统计局农调查队已经进行了这一工作，并形成和出版了专题报告。应当在总结经验基础上，使这项工作制度化并不断完善。  

2、建立一套科学合理的、稳定规范的转移支付制度 

新中国成立以来，我国就一直采用财政转移支付手段来调控地区差距，并取得了一定的成效，但是原有的转移支付方式很不规范，而且没有制度化，分配方法极不科学。以税收返还这种主要的转移支付方式为例，其分配方法主要采用以1993年为基数，每年维持1：0.3的增量返还，即各省的增值税、消费税每增长1%，中央对该地区的税收返还增长0.3%，返还的数额大小与地方财力的增长成正比，其结果是经济越发达、税收收入增长越快的东部地区，其返还的数额也越大，返还数额越大地方投入也越多，地方经济增长就越快，相比之下，西部地区经济落后，财政收入基数低，增长缓慢，返还的数额小，这种恶性循环极不利于对地区经济发展不平衡的调整。财政转移支付的另外一个突出的问题是转移支付结构问题，目前中央对西部的转移支付拨款结构还存在一些缺陷：一是中央对西部地区的转移支付实际上多达六种形式，即税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助，单是中央的专项补助拨款就多达几十种，数额达几百亿元，且分散掌握在不同的部门，其类型过于复杂；二是对于一些地方的特殊情况和特殊需要主要通过专项补助方式加以调节，而专项补助的确定有很大的随意性，从国内外的经验教训看，专项拨款虽然较无条件拨款更能体现中央宏观调控意图，提高补助效果，但其分配程序不易规范，易引起腐败现象。 

从我国目前经济发展形势来看，近期内中央对西部地区的财政转移支付必须根据当前的形势加以规范，重新调整返还数，并逐步创造条件，在稍长的时期内，尽快建立规范的按因素法支出的财政转移支付制度。同时，还应加强对国家对“老、少、边、穷”地区的专项拨款补助，中央对西部民族地区的经济援助如财政补贴、扶贫救济、文教卫生补助、边疆地区补助、基本建设补助，支援不发达地区发展资金以及“西藏专项补助费”等各种专项补助分配和使用过程的管理与监督，尽可能降低这些援助资金的使用成本，减少援助损耗，提高援助效率，在今后可考虑将其纳入财政转移支付制度设计与实施的统一考虑因素之中。 

此外，应在总结过去省区之间对口支援经验的基础上，进一步加大东西部对口支援的力度，并对我国实施横向转移支付的方式和制度进行探索，逐步提高横向转移支付在整个转移支付中的比重。对口支援和横向转移支付的重点应放在西部的民族地区，这既有利于西部发展，又有利于民族团结，通过发达省、市按照“支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣”的原则，在资金和物资投入、科技进步和人才培训上给予西部民族地区有力的帮助，促进西部民族地区的发展。 

3、改革中央财政援助资金的使用方式及使用领域 

（1）在中央财政援助资金中，有相当一部分属于有条件的专项援助，要求地方必须对援助项目进行配套投入，结果那些的确贫困的地方往往因为拿不出配套资金而得不到中

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