财政政策效力：理论综述与政策实践

然经历了近20多年的改革开放，但是我国还不是一个开放度很高的国家。首先，我国人民币在资本项目仍不可自由兑换，因而是限制资本自由流动的，特别是对资本流出，因而在1997年的亚洲金融危机冲击下，并不存在资本的大规模抽逃；其次，虽然在亚洲金融危机的冲击下，我国外需不振，出口锐减，从而确实降低了作为总需求一部分净出口，但是作为推动经济增长的“三驾马车”之一的净出口对我国经济增长的贡献率与投资和消费相比简直可以忽略不计（1992—1997年的平均贡献率仅为2.7%，如表2），因而对我国经济的冲击也是非常有限的。因此，我们认为1997年后的通货紧缩实际上是延续了“软着陆”的下滑趋势，其根源就是1993年开始的持续的适度从紧的财政政策，虽然在“度”上可能是“合适的”，但是在时机上由于政策时滞的原因，并没有适可而止，从而导致了经济的一路下滑，并形成通货紧缩的局面。因此，这次适度从紧的财政政策的效果并不像人们通常所说那样，成功的实现了经济的“软着陆”，而是应该对1997年开始的通货紧缩负主要责任，而不能将原因归结为外部冲击的亚洲金融危机。所以从1992年的14.2%的经济增长率高峰到1999年7.1%低谷，波幅达7%，因而这种经济波动我们称之为“大起大落”，与第一阶段相比，周期变长了，因而比第一阶段缓和了许多（如图7）。
    第三阶段，1998年至2003年，积极的财政政策，实践尚未结束，局部经济过热凸现。当人们还沉浸在1996年经济的 “软着陆”时，1993年开始的适度从紧的财政政策，已经不再是“适度的”，工业品价格指数从1996年6月开始就已经下降，1998年7月，我国已经形成通货紧缩的局面。因而财政政策不得不转变方向，由紧缩经济的“适度从紧”转向扩张经济的“积极”财政政策。1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了政府预算调整方案，决定增发1000亿元国债，同时配套增发1000亿元贷款，积极的财政政策启动。1999年，进一步加大力度，发行1100亿元国债，同时调整税收政策，降低部分税种的税率；2000年继续保持力度，发行1500亿元长期建设国债；2001年，保持稳定性，增发1000亿元建设国债，发行500亿元特种国债；2002年，保持连贯性，继续发行国债，保持财政政策的稳定性和连续性。截止2002年，我国共发行长期建设国债6600亿元，带动投资3.2万亿元 。2000年，居民消费物价指数在经历了1998和1999两年的负增长后，实现了小幅度增长，通货紧缩得到抑制。从1998到2002年，积极财政政策分别拉动经济增长1.5—2个百分点，2003年，我国GDP增长率达到9.1%，扭转了1998年以来我国经济持续低于潜在增长率运行的状况（如图7）。
    然而这次积极财政政策实践尚未结束，种种迹象表明，我国经济开始出现过热的苗头，至少是局部过热。2003年，固定资产投资增长率由2002年的16.9%迅速膨胀至26.7%，由此，2003年12月，以下五类“企业间商品批发价格”猛烈上升（表3），而这些原材料价格的上涨正在向中间商品和最终商品传递，尽管我们现在还不能从物价总水平上看出这种变化。因此在我国持续实施了6年的积极财政政策，虽然成功的遏制了通货紧缩，并使得经济在2003年终于达到潜在增长率水平，然而局部经济过热形成，通货膨胀极有可能再度发生。

    从一个较长期的角度来看，持续的积极财政政策的实施，使得我国的财政政策的可持续性问题突出出来。持续6年的财政扩张使我国的财政赤字迅速增长，增长率分别为：58.34%，89.06%，42.88%，4.28%，19.25%，2002年我国赤字比率首次突破GDP3%的国际警戒线。另一方面，我国的内债余额不断飚升，政府债务负担率不断上升，虽然据官方统计的数字，1998年、1999年、2001年我国国债负担率分别为10.7％、13.3和16.3％，2002年为18.4％，远远低于60%的警戒线，然而这只是显性债务。我国实际上还存在大量的隐性债务，如欠发工资、国家粮食经营亏损挂账、国有银行不良资产、养老保险欠账等等。据世界银行的估计，我国所有的政府债务的积累，已经达到GDP的100% 。快速增长的赤字和债务余额，除了加大了我国财政风险外，还容易导致通货膨胀，尤其是我国在实施积极财政政策的同时，辅之以适应性的货币政策（即通常所说的“稳健的货币政策”）。
    从我们所考察的三个阶段来看，我国在实施财政政策的实践中，由于时机和力度的把握问题，导致经济起伏波动，幅度甚至很大，如在第一阶段，经济从1988年的11.3%急剧下降至远低于潜在水平的3.8%；第二阶段从14.2%下降至低于潜在增长率的7.1%。另一方面，我国财政政策陷入了一个“死循环”中，始终无法退出。由于在经济紧缩时实施扩张性财政政策还没有停止，经济过热就出现，因而政府不得不立即转换政策方向，实施紧缩性财政政策，这又导致经济陷入衰退，如是循环开始，因而财政政策始终无法退出。
六、令人不愉快的结论

    通过前面的论述，我们得到以下结论：
    第一，从财政政策本身的问题看，财政政策在短期内存在挤出效应，如IS—LM模型所揭示的利率机制的挤出效应（如图2），蒙代尔—弗莱明模型所揭示的汇率机制的挤出效应（如图3）；在中期，财政政策还存在供给限制的挤出效应，如总需求—总供给模型所揭示的（如图4）；而在长期，财政政策不仅存在完全的挤出效应，如动态总需求—总供给所揭示的（如图5a和图5b），而且经济对财政扰动做出调整的过程中，还要遭受滞胀之苦，这正如我们从长期的角度考察美国20世纪60年代的财政政策实践所验证的那样。而关于财政政策效力无可争议的结论的是，财政政策效力仅存在与财政自动稳定器中，包括税收自动稳定器和转移支付自动稳定器，它能够在经济的扩张期自动降低总需求而在紧缩期自动扩张总需求，从而缓和经济波动。
    第二，从财政政策使用者的角度看，制定和实施财政策调控宏观经济的前提是基于其对经济走势的正确判断和预测，从而恰当的把握实施的力度和实施（和停止）的时机。然而由于时滞，准确判断和预测经济走势并不容易，甚至不可能。而如果做不到这一点，那么即使政策的使用有着非常良好的熨平波动的愿望，其结果只能是使得经济更加波动而不是缓和经济波动（如图6）。
    第三，从财政政策的可持续性看，财政政策调控宏观经济是一种不得已而为之的权宜之计，是一种短期政策，如果长期运用，不仅无效而更重要的是导致财政政策的可持续性问题。因此财政政策尤其是积极的财政政策如何和何时“积极退出”同样非常重要，而在我国的政策的实践中，财政政策陷入了一个“死循环”，退出相当困难。
    第四，通过从长期角度对成熟市场经济如美国20世纪60

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