中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
日期：2006-2-25 14:49:00
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
此外，在县这样的社会小环境中，人际关系交织复杂，当地一些家族在当地有上百年的历史，也就有了成百名的家族成员。对任何一个公务人员的解雇，均有可能波及到其人际关系中许多人的反应。与这些问题相联系，尽管一些政府官员在这一过程中被边缘化，因而对不能更多地分享预算成果而耿耿于怀；但是人们也都意识到，这种不透明的预算安排对于已经进入政府“圈内”的人的群体利益是有好处的。我们时常发现，关于缩减公务人员编制、以及零基预算的讨论在这些官员中间尤其不受欢迎。正是这种试图保持现状的内在一致性力量如此之强，以至于一切外来的变革力量均受到地方政府的抵制。
[NextPage] 其次，由于上述这个原因，具有聘用公务人员权力的人有了一种具有巨大潜在价值的寻租资本。在当地，成为公务员是回报丰厚的事；因此人们千方百计寻找门路，而相关决策人应接不暇。据政府部门的统计，当地农民人均纯收入在1000元左右徘徊，而农民纯现金收入据当地人估计不超过五成。这些县由于是民族自治地区，各种转移支付资金较多，各种调资政策所需的资金也基本由上级财政承担，加上处于高寒艰苦地区，当地公务员每个月的工资比农民一年的现金收入还要高。实际上，我们在调查了黑龙江、福建、四川、安徽等省的十二个县之后发现西部这个省的这三个县的公务员工资水平是最高的，而且工资不拖欠情况是最好的，而冗员问题也是最严重的。实际上，也就是因为这个原因，在调查地区已经形成了力图维持现状的共识，这种共识强大到足以抵抗任何外来的变革力量。
毫不夸张的讲，在现实中，保证政府中“圈内人”的“吃饭”问题已经成为公共财政的目的本身，而不是被当成服务公民的手段来对待。这种安排的一个社会后果便是在提供公共服务中缺乏社会公正性。相当多数量的公务员由于其人际关系而有机会被安排在岗，但他们的工作岗位却并不是在公众最需要服务的地区。这一问题在教育部门尤为突出。因为学校的分布比较分散，而那些生活在边远贫困地区的人们是最迫切需要教育服务的，但这个问题在现在的安排下没有得到重视。学校分为这样几种：县直属学校是那些直接由县政府拨款、并由县政府直接管理的学校，这些学校一般位于县城，其主要服务对象为县城居民，包括县政府官员及其家庭成员。乡中心学校一般位于乡镇中心；而村级学校和教学点一般分布在县里最为边远的地方或最为穷困的山区，而后者的自然条件与生存环境都是最为恶劣的。以C 县为例，全县公办教师占教师总数的69%，但是，县直属学校中有86%的教师属于公办教师，而各教学点中绝大多数教师均非公办。该县把聘用教师当作一个政策重点，每年有三十多名新教员被聘用。然而，在该县一个并非最偏远的农村调查中，村长告诉调查人员，该村学校由于唯一的非公办教师离开不得不暂停办学。尽管他们一再向县政府和教育局反映情况，这一问题还是拖了四年以上。直到一位新疆姑娘嫁到该村，学校才恢复办学；而这位新疆姑娘只有初中毕业，目前她在学校做非公办教师。
3.4公民的自力更生与预算外资金
实际上，如前面事例所显示的，在当地，为子女寻找合适的教师以及为学校日常支出筹集资金，公民的自力更生不仅重要而且必不可少。在这一点上，学校校舍建设的例子更能反映问题。在这些被调查地区，县政府很少从自己的财政收入中为学校基建拨款。校舍建设的经费有两个主要来源：其一为外部资金援助，如上级政府的转移支付项目或国际赞助机构的资助；其二为公民自己的社会捐、集资。近年来该调查地区最有影响的项目包括国家贫困地区义务教育工程（简称“义教工程”）与某国际赞助项目。后者不要求当地提供配套资金。
义教工程第一期则要求地方政府提供配套资金，其基本原则为“三片”省自己提供的资金与中央政府资金之比为1.5：1.在项目启动之前，各省政府与教育部以及财政部就保证提供配套资金签署了协议；然而，协议只明确了省政府以及省以下各级政府的融资总额，而未对州/地区、县以及乡各级地方政府的分担分额进行明确规定。这就为地方政府逃避责任和增加公众负担开了口子。如G 县义教工程总投资额为1485万元人民币，其中550万元由中央政府支付，440万元由省政府支付，州政府支付55万元，县政府支付55万元，其余385万元由乡级政府负担。事实上，各乡级政府能调动的教育经费只有农村教育附加和社会捐集资（在当地尚没有乡级财政）。这么一大笔配套资金只能靠征收捐资来解决，加大了农民负担。这样，县政府与农村居民负担的配套资金比例为1：7.在田野调查中发现了许多当地一些社会名望人士（包括乡镇企业家、宗教领袖）捐资建学的例子。有一部分这样的学校是先得到捐资，然后再争取政府进行必要的追加投资。在这些地区，由此吸引的捐助数额相当可观。据C 县政府官员估计，20世纪80年代到1996年期间该县兴建的学校中，不少属于这种类型的融资方式；而此期间社会捐款额也多达460万元人民币。
学者们通常认为预算外资金的广泛存在是中国预算体系的重要缺陷所在，这已经影响到财政预算作为一种政策工具的整体有效性。他们建议将这些资金列入政府预算控制之下，并尽量将其数额缩减以减轻农民的负担；这一建议已被中央政府采纳。虽然税收收入理应用以提供公共服务，政府也正是由于这种公共服务需求的存在才有其存在的必要；然而，据我们分析，地方政府支出重点与公众利益以及公众对公共服务的基本需求相分离，这就使得这些预算外资金有其存在的必要性。也正由于这种分离，公众需求未被满足，公民只能自力更生、在政府预算外解决问题。事实上，缩减预算外经费并不能从根本上解决问题；相反，如果地方政府的公共开支重点不变、如果其背后的政治架构不变，那么情况有可能变得更严峻，财政资源没有用来满足公民对公共服务的需求的问题会继续存在，公民的基本需求和权利（如义务教育）将继续被忽视。
4、小结
本文讨论了我国县级政府财政预算中的政治因素。基于在我国西北地区三个贫困县的田野调查，本研究发现这些县采用的是一种比较简单的渐进式预算机制。首先，人员开支的预算使用基数法，这意味着拨款是根据上一年实际在职人数来决定，而非根据批准的岗位数决定。同时，由于不存在公务员的削减，中央政府规定的工资与附加福利稳步增加，政府财政资源已被人员开支消耗殆尽。
其次，非人员开支事实上并无预算，拨款决策是由县政府与财政部门根据申请情况做出的。再次，目前不存在一种在决策中确认和满足公民需求与意愿的机制，人民代表大会作为民意代表机构在很大程度上被架空。
这种预算的制度安排使预算过程只有少数人参与，从而有利于最大限度地降低政治参与者由于利益矛盾而可能导致的冲突；但这一过程带来的不透明性却在很大程度上使预算决策与资金分配成为少数人的个人行为。然而，除中央发起的预算改革外，这种安排尚未受到任何严重的挑战；而中央预算改革实际上也未得到地方政府的严格执行。对那些在预算过程中靠边站的政府官员来说，这种安排因为地方财政的极度困难具有了某种可接受性。尽管这些官员因未能参与预算过程而不满，但他们也认识到，这种现实在某
