中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
日期：2006-2-25 14:49:00
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
三个县在公用经费的预算编制中有所不同。在G 县和I 县，有两种描述预算过程和结果的版本。一个来自县长的版本，提到公用经费的预算由两部分组成。
其中一部分是按照固定配额和政府所属的各部门、单位的公务员数量来决定预算。比如，在2001、2002年，G 县按行政部门每人150元，事业单位每人100元来制定预算。除了固定的按人头的预算，其余的就按照需要和优先的政策决定。相反，各个部门领导的说法又构成另一个版本，他们声称，最近这些年根本就没有公用经费。这其中有两个原因：一是，他们根本就不能为本部门制定预算，通常，在县里就没有专门为各个部门制定公用经费预算的传统。第二，虽然配额预算原则大家都知道，但他们认为那都是无法实现的。在他们看来，资金的分配与预算毫无关联。至于教育部门，凡有资金需求时，县教育局和学校就向县财政局提出申请报告，有时候会得到支持，但被拒绝的时候更多。
县长和各部门领导两种说法的严重反差源于预算决策的极端不透明化。在其中一个县，县长介绍说，递交给人民代表大会和各主管局长的是一个总体的预算，除此之外，县里还有一个详细的预算，它包含每个部门每个单位具体预算是多少。只有3个人知道这个详细预算：县长自己，县财政局局长，县人大主席。
县长认为，如果让大家都知道这个预算，“所有的人会来闹事。那将会带来很多麻烦。”
目前的方式是最好的处理方式。由于预算的不公开性使那些“靠边站”的官员们产生了很多怀疑。我们经常能听到这样的话：难道你真的相信确实有一个详细的预算？或者谁知道有多少人真正知道这个详细的预算？
一些部门领导认为公用经费预算没有得到执行的原因之一是县级政府的巨额赤字。预算法规定要求基层政府保持预算平衡；然而，所有的县级财政都出现赤字。按照一些部门官员的解释，谁也不知道预算过程的真正内幕，大家知道的是，为了与法律保持一致，政府先采用配额基数法制定一个公用经费预算，然后呈交一个收支平衡的预算方案给人民代表大会审议。批准之后，县政府将重新递交一个附件，在附件中提出赤字和调整预算的要求。客观地讲，人民代表大会的审议和批准过程不过走形式。
在所调查的三个县里都有一个庞大的人民代表大会。一个县的人大代表由160人左右组成。在这几个县中，据说G 县人大会作用较为突出。在这一地区人大主席通常都是那些退居二线的人。他们一般都是原来县里的县长或党委书记，现在在这个职位上发挥余热。但G 县的人大主席是一个例外。他被授予这一职位之前只是一个副县长，因此很想在这个职位上继续有大的作为。特别应指出的是，G 县是上述县长访谈记录所涉及的县。可见，就是在这个以人大作用突出而出名的县也仅仅只有三个人知道政府预算的真正情况和细节。又同样按照这个县长的说法，通过人大代表会议批准只不过是一个简单的举手表决仪式。在这个地区，人大很大程度上仍然只不过是一个走过场的的机构。
在I 县和G 县，这种预算决策集中化的一个直接后果是：教育行政部门对于学校公用经费问题毫无发言权。在I 县，教育行政部门更是被边缘化，因为资金根本就不通过教育部门而是直接被分发到各个学区和学校。因此，通常他们也就根本不知道下发到学校的实际数额。
当上级的教育主管部门，如教育部或省教育局要求关于教育财务的数据报告时，教育局只能是简单地去县财政局抄一份数据递交上去。
这种预算的政治架构所带来结果就是教育部门事权与财权的分离。就教育的发展来说，中华人民共和国《教育法》明确规定这种分离是不允许的。这种做法同时也剥夺了行政部门对县领导和财政局的监督，致使他们的行为实际上变成根本没有监督。
根据对学校校长的访谈，从他们的角度来看，得到拨款的可能性主要取决于以下三个因素：一为不失时机地与县财政局以及县政府官员取得联系的技巧与毅力；二为与关键人物的私人关系；三为其所要解决的问题本身的重要性。其中第二个因素至为重要，而县直属学校在这方面的优势不言而喻。由于县政府官员的子女多数进入这些学校就读，因而这些学校的教师和领导有更多的机会与这些政府领导建立私人关系，从而向他们寻求资助。很显然，从这种来自基层的人员的角度，相关的决策在很大程度上依赖于县政府官员以及县财政负责人的个人判断与考虑。换句话说，在财政预算过程中的不透明性与暗箱操作特征使得财政预算与资金分配的决策在很大程度上个人说了算。
事实上，这种安排方式也导致了这些部门在进行资金预算时，更倾向于优先满足自己机构的需求，而非其所服务的领域的需求。举例来说，2000年G 县教育局得到县财政局13万元用于公用经费的财政拨款，而这些拨款全部用于教育局内部。也就是说，各学校未能从教育局获得任何财政拨款以应付其公用经费开支。这一状况缘于财政局的资金预算与决策基于各单位的申报状况，而教育局的申报首先考虑自身的直接需求；而且其13万元的拨款甚至远远不能解决教育局自身的日常开支需求。
3.3受益者与非受益者
在笔者组织的一次预算分析研讨会上，一位政府官员表示政府的存在是为了给我们支付工资。在这些调查县，人员经费支出优先于公用经费支出的政策已将政府财政资源消耗殆尽。
一些县明确地将公用经费限制为人员开支的10%.由于公务人员迅速而持续的增加，这种状况进一步被恶化。在I 县，财政供养人员以每年新增300人的速度在增加，这些新增人员的工资就需财政支出180万元；与之相对，1999年该县地方本级财政收入的总增加额仅为96万元。
另外，中央政府规定的工资及福利增长也给地方财政资源增加了巨大压力。
这些县财政供养人员中的冗员问题，不仅是其各上级政府头疼的问题，也是各县级政府公开谈论的问题，实际上每个县的年度预算草案中都有关于该问题的阐述。关键是，谈论归谈论，既有的做法仍然在继续，冗员不断在增加。在省级政府制订的转移支付方案中，对于财政供养人员超编问题是有所考虑的。在制订一般性转移支付的公式中，标准支出是以标准财政供养人员而不是实际财政供养人员为基准的。也就是说，在这些严重依靠上级转移支付的县里，县政府增加供养人员的决定不能带来财力的增加。其次，在上级政府逐步升级的要求减少冗员的压力下，县级政府实际上有许多对策。例如，“游击战术”，即在削减行政编制时，将多余人员转为事业编制。还有“帽子戏法战术”，即不确定编制这种帽子具体落在哪个人头上，而是在大家头上相机轮流戴着。等等。
世界银行在分析当前由我国中央政府发起的预算改革中指出，当前改革采用零基预算的方法，以形成优先解决公共支出的新体系。在改革开始的几年中，零基预算确实可以成为促使预算人员重新考虑总预算拨款问题的有效工具，但将零基预算作为目前各级政府预算程序改革的重头戏却引出了一系列重要问题。这是因为，在一些地方政府中财政预算的大部分用于工资发放，而这一部分根本没有包括在零基预算实践中。[14]田野调查结果表明，在我们调查县这样的挑战更加严峻。
产生此类现状的原因有两
