中国县级政府财政预算行为：一个案例研究

么？

　　受由谁和为谁问题的驱使，本研究选择教育部门作为切入点以对政府科层体制中各部门之间的关系以及政策决策对公民的社会后果进行深入研究。数据的收集过程首先集中在县级政策制定和政治操作上，继之聚焦到一些利益相关者上，例如，学龄儿童，他们的父母及在教育活动中的其他社区成员。

　　本论文分为四部分，第一部分主要是对国内和西方相关文献的评述，并在此基础上形成本文的分析框架。第二部分主要是对研究数据及方法进行简要介绍。

　　第三部分将主要介绍所研究个案地区的背景，包括他们的自然地理特征，经济、教育发展状况。最后一部分主要讨论实地调查的结果，并在此基础概括出简要的结论。

　　应该强调的是，本研究仍在进行之中，该论文也仅是对研究结果的初步总结。尚有很多研究问题需要更深入的分析和更多的探讨，这主要是由于现实中的预算过程具有很强的暗箱操作性质，缺乏透明度，这在后面部分将有更为详细而具体的阐述。

　　另外，本研究把财政支出作为分析重点，而对财政收入问题给予的关注相对较少。

　　1、中国县级政府财政预算行为：分析框架

　　在国内外文献中，关于财政预算行为的理论有三种：公共选择理论，利益集团理论和权力等级理论。最近一些社会学家对中国的社会与国家之间关系的讨论对政府行为包括预算行为的研究也有借鉴意义。

　　公共选择理论源起于公共财政理论，该理论对于公民投票行为如何表现公民意愿、在公共政策的制定过程中起到了什么作用给予了相当多的重视。[4]公共选择理论学者们所关注的是公民，即纳税人，需要政府做什么和怎么花钱与政府实际做了什么和怎么花了钱之间的关系。从这个角度来看，预算应该是经济和社会选择的一面财政镜子。这种分析范式下的核心问题实际上就是一个机制问题，人民的意愿得以确定和贯彻的机制，政治问责制度得以建立的机制，政府行为的监督机制。[5]与此相关，理论学者规定、假设了几种机制。一种是投票机制，在这种机制下，公民可以在最能反映他们支出意愿的候选人之间做选择。[6]另一种机制就是公民直接参与预算编制。最近在巴西所进行的参与式预算（PB）

　　试验引起了广泛关注。[7]直接参与预算并不是公民通过选举政治代理人来参与预算的决策，而是公民面对面的直接参与预算的制定过程，这是民主参与的最主要形式。这种试验的成功在一定程度上证明了这样一个事实，即公民的参与对预算的结果有重要的影响。

　　同第一种分析框架强调对公民个体与政府之间相互作用关系不同，第二种分析框架以依据阶层和利益联盟而界定的团体的角色及政治影响力作为关注的焦点。这种理论把预算结果视为政治舞台上游戏者自利的结果。新马克思主义者把这些游戏者分为不同阶层，并认为不同阶层的利益支配着预算和分配的选择。一些学者也认为利益集团支配、甚至决定预算的编制。[8]

　　沿着这条思路，许多学者特别强调政府的角色地位和自创性。政府并非人民利益的代表，而只是一部人利益的代表。他们自身利益的需求和主动性是决定把人民还是利益集团的要求和需要转化为政府决策的重要因素。

　　第三种理论把政府的权力等级结构视为分析的目标。这一学派的一些学者认为高层行政部门制定大政方针，判断政策环境，并在征求意见前把这些信息通过预算部门下达各机构。

　　[9]因此，影响预算结果的最重要的解释变量就是高层行政部门所形成的决策。这一学派也并不否认利益集团的影响，他们认为利益集团通过进入高层决策部门作为影响决策制定的切入点。

　　同样也是着眼于政府结构，Blecher 和Shue[10]对中国县级政府提出一个描述性模型。

　　在这个模型里，中国的县级政府要兼顾条块两个系统的利益导向。一方面，大多数县级行政机构是垂直管理系统的最低分支机构和层级，这个层级一路往上就是我们通常所说的中央政府。另一方面，县级部门有其自身责任，既对上一级的政府部门负责，也要对其辖区内的合作、团结以及整体发展负责。于是，根植于政治框架内的政府部门有两个委托-代理链，而县级政府部门都是代理人。在一个链中，中央政府是其最后委托人，在另一个链中，公民是其最后委托人。一些重要的社会学家认为，实际上在一定程度上，地方政府只对上负责，不对下负责。[11]从这些学者的观点来看，地方政府的合法性不是因为其作为地方公民利益代表的政治实体，而是源于其作为基层政权机关的缘故。因此，地方政府和官僚的利益，正如其决策反映出的那样，往往是同地方人民意愿相脱离的。

　　换句话说，在这样的政治体制下，地方政府容易脱离当地人民群众。按照张静的说法是：

　　在利益分离的结构下，基层政权完全忽略了其需要自下而上的政治基础问题，它越来越眼睛朝上，工作目标越来越专注于上级的满意，而不是社会的满意，它越来越具有主动性，越来越多地相信发动、教育和改造社会地组织权威作用。这一切都源于，它的权利来源越来越依赖官方（上面）的支撑，而非依赖社会的承认。于是乎，它也就越来越从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专权的权力团体，它不必考虑其权威地位和社会利益的一致性问题，因为它的权威无须依赖社会授予；它也不必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的问题，因为它从不怀疑自己代表着社会利益。[12]

　　按照这个理论，地方政府的掌权者团体变成了一个自我服务的利益团体。因为缺乏社会约束，因此它可能任意地处置社会财产，某种程度上是以公用或组织的名义对社会资产垄断使用。

　　另一具有重要影响的传统财政预算理论是渐进主义理论学说。这一理论基本上是一种描述性模型。根据Wildavsky 的著名观点，财政预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。

　　起初对设立这样一个机构的想法是每年对全局进行积极的考虑，重新评估现有项目相对于其他可能选择的价值。而实际的情况是，预算一般是以上一年的预算为依据，仅重点进行一些小范围的增减考虑。13]渐进主义强调财政预算制定过程和结果。在这种分析框架中，最后的预算拨款是因变量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数，特别是上一年的预算拨款数额。渐进主义模式的基础在于对参与者的发展战略和行为的判断、观察以及财政预算模式的稳定性。在这个过程中，首要的参与者就是政府机构。

　　本研究中涉及三个主要问题：（1）县一级财政预算编制是如何制定的，包括由谁制定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）财政预算决策的社会性后果是什么？可以说，本研究首要目标是对当前现状加以探究说明，如财政预算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人参与了财政预算，哪些人没有参与，在预算过程中，参与者意见一致性是如何达成的，以及最后的决定在什么基础上提出才是合理的等。在对这些问题描述的过程中，渐进主义——即财政预算基数是决定最后预算拨款的最重要因素——的理论预设将被检验。在研究过程中对谁是受益者的问题也是需要给予关注的重要方面。对此问题分析的首要对象是财政政策、公共产品分配以及由县级政府任意支配的财源中的利益攸关者。同时，那些社会上最需要帮助和最贫困人群的公共服务方面的财政承诺也是研究的重点。

　　需要提醒的是，中央与地方关系的变化也是一个重要的决定因素。然而，因为这涉及包括财政收入在政府间的分配、各级政府间的财政责任、转移支付等复杂的因素，而这些都远远超出了本文的研究范畴，因此将其留待进一步

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