中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
日期：2006-2-25 14:49:00
中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
党的十六大报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”要改革行政体制和机构，转变政府职能，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。机构改革是政府职能转变的前提条件，政府职能转变又是机构改革的原则基础。财政资金使用分散的背后就是政府职能的肢解。政府适应市场经济的职能定位对了，职能转变就有了明确的方向，机构改革就有了具体的目标，财政资金的分配也就有了科学合理的标准。财政改革的每一步必须紧盯着政府职能的转换，政府要干什么，财政就要及时跟上；政府不再干什么，财政就要迅速撤退。“政府应做的，就是财政要干的”。（何盛明，1998）因此说，政府职能的转变正是财政改革的着眼点。
二、财政改革的着眼点之一——依法理财
市场经济是以法制为基础的经济体制。统一、开放、竞争有序的市场经济通过法治来形成和维持。健全完善的法制是社会进步和文明的标志。加强法制建设，实行依法治国、依法行政、依法理财，是建立社会主义市场经济的客观要求，是国家实现四个现代化、全面建设小康社会的根本保证。
市场经济条件下，政府的经济职能就是正确处理效率与公平的关系，促进市场效率，保持社会公平。依法理财是为了实现财政的规范运行，抵制不适当的行政干预和长官意志，减少工作失误，提高财政资金的使用效益；归根到底，是为了实现全社会资源配置的公平与效率，保证国家政治、经济和社会的平稳健康发展。依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，又是建立公共财政、民主财政的核心问题。全国财政会上项部长概括“六项重点工作”的第六条就是要加强财政法规体系建设，推进依法理财和依法行政。
依法理财首先要求实行“公开财政”，形象地可称为“阳光财政”，即财政政策公开透明、百姓能够了解、人大便于监督、腐败无处藏身、政府行政效率提高、社会诚信和法治程度加强的财政状态。这就要求信息公开透明，资金完整统一，各项开支有明确的标准和定额，还要接受有效的外部监督。
财政监督的目的是保证财政活动切实遵守国家的法律、法规和有关的方针政策，同一切违反法律、法规和财经纪律的行为作斗争。强化财政监督是保证财政管理和改革任务实现的重要条件，也是实现民主财政的可靠手段。不仅要加强财政内部的监督，还要加强人大、舆论和社会各界的外部监督；不仅要加强财政事后的监督，特别要加强事前和事中的监督。要严格整顿财政收支秩序，完善财政监督机制，提高财政监督水平。
中国长期以来是一个封建小农经济国家。封建官僚政治的各级成员“只对君主负责或下级只层层对上级负责，而不对人民负责；所以官僚政治基本上没有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。”（孙越生，1980）新中国成立后，旧社会遗留下来深厚的封建专制传统并未肃清，加上革命者对西方法律的蔑视，使得我国没有健全完备的法律体系，国家活动中缺乏依法办事的规程，国家的政治、社会和经济生活仍然在很大程度上因循着“人治”和“礼治”的老路。我国的财政法律法规也一直处于不完备、不健全的状态。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，说到底不过是“长官工程”，是“人治”的体现。党的十六大再次强调“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这对我国公共财政和民主财政的建立也是完全必要、非常及时的，因而也是财政改革的着眼点。
[NextPage] 财政改革的着手点：调整支出结构与加强制度建设
公共财政体制的建立与政府职能转变都是改革的目标，它们的实现需要有一个过程。作为执行具体业务职能的财政部门要尽力而为，改革的着手点要放在调整财政支出结构、通过制度建设加强支出管理、提高财政资金分配效益上。
一、财政改革的着手点之一——调整支出结构
广义的财政包括收入和支出两个方面，而调整财政支出结构、加强支出管理的意义较之对收入管理更大。财政收入讲的是国家聚财，国家聚财之道在于聚财有度，聚财的“度”是由公共需要和私人需要之间的数量关系决定的，既不是越少越好，也不是越多越好。聚财要讲究公平、合理；要完善税制，公平税负；要依法征收，依法减免，降低税收成本。这里有财政的部分职能，但主要有专职的税务部门负责。财政收入具有客观性、不确定性即预测性；相比而言，财政支出更具有主观性和决策性。对财政部门来说，如何分配财政资金、如何有效地管理好财政资金更为重要。因为，“取之于民（纳税人）”的财政资金如果真的完全“用之于民”，则多取或少取一些问题并不很大，即对聚财“度”的掌握可以不必太过严格，稍有过度人们也能承受；但若财政资金不是完全用之于民，不是为满足公共需要，而是被某些人乱支滥用，造成浪费，甚至拿去用于私人目的，大肆挥霍，搞公款消费、贪污腐败，则定会导致纳税人和广大民众的不满，严重的还会引起反抗。所以财政资金的分配和管理更是重大问题。调整优化财政支出结构，分对、管严、用好财政资金，应该成为专司其职的国家财政部门改革的着手点。
今年的财政工作要突出保证重点项目支出，严格控制一般性支出，控制赤字规模。项怀诚部长具体概括为“三保三抓”：一要保经济发展大局，在保持国债投资力度下确保重大项目的投入，重点向农村、向结构调整、向生态环境建设倾斜；二要保社会保障、工资发放等重点支出需要，促进社会稳定；三是要保其他重点事业支出，支持社会经济协调发展；四要抓收入征管，确保财政收入稳定增长；五要抓厉行节约，坚决制止铺张浪费；六要抓整顿监督，规范财经秩序。这当中，三个“保”和第二个“抓”都是讲支出结构调整：“保”的是要增加或不减少支出，“抓”的则是降低政府施政成本，减少行政经费开支。由此看来，按照公共财政的要求，配合政府职能的转换，及时合理地调整财政支出结构，确保重点支出的需要，压缩不必要、不合理的支出，正是财政改革和财政工作的着手点。
二、财政改革的着手点之二——加强制度建设
财政制度是国家的基础性制度安排，“因为只有财政才能对国家行为构成硬性约束”，“财政改革的意义就是要为市场经济立宪。”（何帆，1998）财政机制的创新和运行有赖于制度作保证。已有的、经过实践检验的制度要严格遵守；成熟的改革成果要得到巩固，也要通过正当的程序，把它提升为法律、法规或规范性制度。
国家管理也同企业经营一样，在提高管理水平的同时也应该降低施政成本。市场经济要求的是“小政府，大社会”。“小政府”不仅人员要精干，费用还要低廉。政府机构改革不仅机构要撤并，人员要减少，行政经费支出也要降低，主要是占财政总支出的比重要逐步降低。有些地方政府财政收入增长不快，供养人员过多，再加上人均经费水平提高，行政经费支出增速过快、比重偏高。这一方面是人员编制控制不紧，另一方面是行政经费掌握不严
