中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
日期：2006-2-25 14:49:00
中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
政治是经济的集中表现，财政是经济与政治的结合部。民营经济的发展相应要求政治的民主化和财政的公共化。公共财政是一种体制，也是一个结果。财政要支持经济发展，公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的事便一般不会发生，即使发生也会减少到最低限度。英国思想家、哲学家罗素明确指出：“民主政治虽然不是一个完全的解决办法，但它是一个主要的解决办法。”“将所有大规模的工业企业和财政收归国有并由政府管理”，还不能保证对普通老百姓有多少益处，“它还需要有一种比以往任何纯粹政治的民主更彻底、更能防止官僚专制、对宣传自由更周密规定的民主来补充。”（见罗素：《权力论》）或者说，“只有公共活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”：“从根本上讲，公共财政一定是民主财政、民主活动”。（刘云龙，2001）大多数经济人的偏好的集合是相对稳定的，其走势是比较一致的；而单个人的偏好则具有个性和特点，可能出现摇摆性和不确定性。因此，当我们看到一个地方的经济发展战略、财政收支决策出现重大失误和剧烈变动时，我们就有理由质疑：这个地方的财政是不是公共财政？是不是民主财政？
有无经常的的批评和评论，是民主政治、民主财政的试金石。开展认真的而不是敷衍的、及时的而不是过时的、公开的而不是“私下”的批评和自我批评，是毛泽东倡导的三大优良作风之一。在党的七届二中全会上，毛泽东主席讲了“两个务必”之后，紧接着强调：“我们有批评和自我批评这个马克思列宁主义的武器，我们能够去掉不良作风，保持优良作风。”这种优良作风有些久违了，现在应该继续发扬光大。还是罗素认为，在同一张报纸上用相当篇幅发表不同观点，是民主政治的良好体现，这能使读者通过比较，自己判断是非，从而减少许多偏见，因而他不赞成宣传的一致性。如果报纸总是一种观点，一种论调，只是“表扬和自我表扬”，那就与批评和自我批评背道而驰，从而离民主政治相去甚远。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”之所以不能及时制止，就是因为缺少民主监督，缺少批评，缺少社会正气。在现实条件下，接受人大的监督和审议是最有直接意义的；同时更要发展充分广泛的民众批评。
[NextPage] 财政改革的着眼点：政府职能转变与依法理财
财政，从字面看，是“财”与“政”的结合：“以政敛财”时，“政”是“财”的靠山：“以财行政”时，“财”是“政”的依托。这里的“财”是与“政”即公共管理、国家政治相联系的“财”，“政”是与管理公共“钱财”相联系的政府事务。财政的职能是以分配为主线，并再派生出资源配置、调节、监督三大方面。各级政府是财政分配的主体，它们以国家权力为依托，并藉靠财政分配来履行政府的各种职能。（贾康，1998）政府作为公共钱财的管理者，其政治经济职能决定了它对公共钱财的分配和使用的特性。
一、财政改革的着眼点之一——政府职能转变
中华人民共和国成立五十多年来，国家财政职能随着政府职能的变化而变动调整。开国之初，中央政府领导全国人民大力恢复被战争破坏的国民经济，国家财政与此紧密配合，并随着经济状况的根本好转而完成了从战时财政向和平时期财政、由以农村为主的分散财政向以城市为中心的集中财政、由供给财政向经济建设财政的转变。五十和六十年代，在西方国家实行经济封锁、苏联给以援助又突然撤销的背景下，国家进行大规模的经济建设。财政则实行以在本国筹集资金为主、以争取外援为辅、大力支持国家工业化发展、压缩城乡居民消费的“建设财政”方针。十年内乱期间，林彪、“四人帮”忙于篡党夺权，不仅给国家经济建设造成巨大且难以弥补的挫折和损失，而且也迫使财政为其政治目的服务，使国家财政遭到严重的冲击和破坏，产生了可怕的后果。（见《当代中国的财政》，1988）
建国以来直至改革开放之前的三十年间，我国实行单一的计划经济体制。这在取得巨大成绩的同进，也走了一些弯路。中央计划包揽一切，对生产经济统得过多过死，分配上的平均主义等，严重挫伤了生产者主体的积极性，同时也造成宏观经济中的产需脱节，比例不协调。这种缺乏科学性的计划经济体制与其说是“计划经济”，不如称为命令经济、统制经济更恰当些。改革开放以来，中国逐步实行社会主义市场经济体制，就是以市场作为资源配置的基础性手段，社会经济活动主要通过市场发生联系，一切经济活动都要遵循价值规律。政府通过财政、税收、金融等经济杠杆来间接地调控经济，实行适当、适度的干预。政府职能与财政分配之间紧密相连、互相依赖的关系，决定了财政改革的着眼点应该也必须放在政府职能转变上。
我国已经加入了世界贸易组织。这对我们既是巨大机遇，又是严峻挑战。世贸组织是政府间组织，它所约束的第一主体就是各成员国政府。各缔约方政府对世贸组织的规则和协议必须严格遵守，并对以前的职能、行为作出必要的调整。对于世界上人口最多、且正从传统的计划经济向市场经济过渡的我国，特别对于社会的组织者和管理者来说，各级政府如何应对挑战，其意义和作用更为重要。政府要扩大市场调节的范围和规模，完善和加强对宏观经济的调控和管理；要组织和管理好公共物品的生产，加强公共基础设施的建设；要制定健全的市场运行规则，规范市场交易行为，营造统一开放的市场环境，纠正市场运转失灵，保护市场的公平竞争。这就要求政府继续转轨变型，改革过去传统的管理理念、管理模式和管理方法，关键就是要扭转政府“越位”和“缺位”情况。必须改变过去那种大包大揽、事无巨细无所不管、凡事必由政府部门审批的做法。只要是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，财政就不需支持，不要越俎代庖，否则就是浪费国家财力，就是“越位”；凡社会公共需要而市场不能有效提供、必须由政府提供的物品和服务，财政则要积极介入，尽力支持，不能推诿，不能“缺位”。要完全解决政府的职能“错位”问题，就是要实行政府职能的改革，从计划经济的统管一切的职能转移、定位到为市场经济和社会发展提供“到位”的公共服务上来。
政府与经济的关系突出地表现在政府和企业的关系上。我国计划经济的组织基础就是大量的国有、国营企业。与高度集中的计划管理体制相适应，国家对企业长期采用集中的统收统支办法。对国有企业的改革是中国经济改革中最重大而又最复杂的问题。这当中，政府方面占据着主导的地位，是矛盾的主要方面。政企关系的规范在政府，政企是否分离、如何分离在政府，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度关键也在政府。政企关系特别在财政和企业财务中鲜明地体现出来。从改革前的统收统支与奖励基金制度，到改革后的利润留成，从两步“利改税”到承包制，再从税利分流到今天的所得税分享，各级政府与企业的关系从亲密无间到逐步分离，越来越合理、规范，向现代企业制度逼进。这既是政府职能转变的结果，也是政府对企业财务关系改革的结果。
人们常把政府管理经济的职能比喻为“只当裁判员，不要既当裁判员又当运动员”。要我说，作为规范的市场社会经济结构，如果把经济运行比喻为“运动会”，把各个经济主体比喻为“运动员”，那么，政府只应该担任“组委会”的角色，起“组委会”的作用，全面组织和部署经济活动的运行。“组委会”的工作已经够重，同时担任“裁判员”并不合适，应该把“裁判员”的角色让给人大和各级
