顺应民心的变化：从财政资金流向看中国政府政策调整

像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。财政包干制的一个后果是地区差距日益扩大。更让中央政府担心的是，随着“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重和中央政府财政收入占财政总收入的比重）持续下滑，它对全局的控制能力逐渐削弱。基于这种担心，中央政府在1994年对财政体制作出重大调整，将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势，增强了中央政府的财政汲取能力，为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。

    从图四可以看得很清楚，中央对各省的转移支付近年来出现过两次跳跃，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳跃是虚跳。1994年那一跳表面上使转移支付增加了2000亿元，但其绝大部分是“税收返还”。税收返还是中央对东南沿海富省妥协的产物。

    1993年，为了说服这些省份接受分税制，中央政府作出承诺，将自己日后每年多收的税款返还给各省一部分，确保各省在实行分税制后的财政收入不会低于以前的水平。换句话说，税收返还是中央的义务，不能不还。而各省税收返还的数额与它们的经济实力挂钩，越富的省，得到的税收返还越多。扣除税收返还，其它转移支付在1994-1997年间只是些许增加，规模十分有限。1999年以后的跳跃却不同，几乎是一年上一个大台阶。相对于1998年，到2002年，中央对各省的税收返还的总额增加了不过一千亿，但在同一时期其它转移支付猛增了四千亿。

    1999年成为转折点，显然与当年中央政府正式宣布进行“西部大开发”是相关联的。

    从表1可以看出，中央财政转移支付扶助的重点是中西部比较贫困的省份。比较各省人均财政收入和财政支出的情况，我们发现，后者的差异系数比前者的差异系数要小很多。这说明，富省的人均财政收入比穷省的人均财政收入要高出很大一截，但人均财政支出的差别却没有那么大。之所以出现这种情况，是因为中央对穷省转移支付的力度比对富省要大得多。

    另一点需要注意的是，虽然在这些年里，人均财政收入的差异系数不断扩大，人均财政支出的差异系数却在1997年后显示出收缩的趋势。这证明，近年来中国中央政府对中西部省份加大了转移支付的力度。图四显示，2003年预算中，中央对各省的转移支付会在2002年的基础上再增加600亿元，这表明新班子应该会继续沿着这个方向前进。

    2.加大对城市社会救济和社会保障的投入

    第二步是加大对城市社会救济和社会保障的投入。1998年以前，中国财政中用于社会救济和社会保障的投入只有一大项“抚恤和社会福利救济费”，总量微乎其微，1997年只有不到150亿元，占整个财政支出的1.5％左右，相当于国内生产总值的0.2％。[6]这个情况在1998年发生了巨大的变化。次年三月，全国人大审核1998年国家财政决算案时，细心的人发现支出栏里多出了一个事先没有列入预算的新项目——“社会保障补助支出”，总额达150亿元。这说明，政府在1998年中紧急追加了这个项目。1999年以后，“社会保障补助支出”

    变成了财政预算的固定项目，当年预算168.15亿元，但年末决算时，该项支出翻了一番，达343.64亿元。不仅如此，这一年，中央政府又追加了另一个财政支出项目——“中央社会保障专用基金”（次年改名为“全国社会保障基金”），一上来就投入280亿元。[7]到2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”和“全国社会保障基金”三项支出的总额已高达1716.5亿元，是1997年的11.5倍，占财政总支出的比重从1997年的1.5％升至7.8％，占国内生产总值的比重从0.19％升至1.68％（见图五）。

    中国政府对社会救济和社会保障重视程度的迅速提高，可以从其对城市贫困问题态度的转变看得很清楚。城市贫困人口问题引起人们的关注是最近的事。此前，大多数中国人一直以为，贫困只是一种农村现象。但随着下岗失业问题在90年代中期以后日趋严重，城市贫困逐渐凸显。

    上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内推行城市低保制度。

    但当时的紧迫感并不太强烈，以至于连负责协调的民政部救灾救济司对于这年的低保对象也没有精确统计。此后的三年多里，全国低保对象的人数增加缓慢，1998年底为184万人，1999年底为257万人，2000年底为403万人，2001年6月底为458万人。2001年下半年，转折点出现了，中央要求扩大对国有大中型企业特困职工低保的覆盖面。到当年年底，低保对象在六个月里翻了一番，增加到1170万人。2002年2月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门部署安排好困难群众生产和生活的工作。国家主席江泽民在会上要求各级领导干部必须更好地为广大人民群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服务。会后，国家副主席胡锦涛专门利用春节假期，到城市贫困问题比较严重的黑龙江省督办扶贫帮困工作。

    3月，在全国人民代表大会上，国务院总理朱镕基明确提出要关心和帮助弱势群体。此后，中央政府对全国民政系统进行了总体动员，发动上百万人参加对全国所有低保对象的集中排查，力争对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。9月，中央政府还派出由劳动保障、民政、财政、经贸委和全国总工会等部委组成的8个联合检查组，分别对全国18个省区市进行了社会保障政策落实情况大检查。结果，各地政府不敢怠慢，低保对象人数逐月攀升，到2003年2月底，总数已达2116.4万人，基本上将全国符合条件的低保对象都纳入保障范围（见图六）。[9]本来按照国务院的规定，城市居民最低生活保障制度应由地方各级人民政府负责，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。但是，由于各地方财政的实际困难以及主观认识方面的原因，在1997年和1998年两年里，低保资金几乎

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