顺应民心的变化：从财政资金流向看中国政府政策调整

   判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域（如教育），但却舍不得向那个领域投人财政资金。如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向，很容易看走眼。而财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察：政府所有的功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是本文分析新班子政策取向的视角。[1]

    一、背景

    从1978年开始到90年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。不过80年代仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：A 、改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。

    B 、在整个80年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑（见图一、图二）。

    C 、直到90年代初，中国的改革是种全赢游戏（win-wm game）。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。

    进入90年代，情况开始发生变化。如果说80年代的改革还是全赢游戏的话，90年代的改革越来越像一种“零和游戏”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。图三是依据国家统计局数据绘制的城乡基尼系数变化图，它清楚地显示了不平等扩大的趋势。不过，大多数学者认为，统计局的数据大大低估了中国不平等的实际水平。到90年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。根据国际通行的标准，基尼系数在0.35以下意味着社会中的收入分配比较平等；在0.35与0.40之间表明收入差距较大；在0.40至0.50之间标志着不平等问题严重。

    据世界银行估计，中国的基尼系数在改革开放前为0.16，是一个非常平等的社会。偏重效率、不顾公平的结果是，在不到20年的时间里，中国从一个平均主义盛行的社会变成了一个严重不平等的社会。

    更为严重的是，90年代中期以后，正规部门（指国有单位和城镇集体单位）就业人数大幅度下降。此前的1978~1995年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转：2002年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了4098万人，下降了36.4％；城镇集体单位减少了2025万人，下降了64.3％。两者合计减少6123万人，下降了42.5％。既使扣除正常的离退休职工人数1129万人（其中企业为895万人），下岗职工实际累计近5000万人，超过韩国的总人口。[2]在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。

    在农村，90年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求。“谷贱伤农”，农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。

    二、政策调整

    以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2002年的23年间，中国国内生产总值年均增长9％1）2i.这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，这在人类历史上还没有过先例。2002年中国的国内生产总值跨越十万亿元的新台阶，达到102398亿元，人均7972元，超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准。[3]为什么在综合国力大大增强的同时，会出现严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。

    不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。[4]他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。[5]到90年代末期，出乱子的迹像越来越多。它促使中国领导人不得不在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，则现在的“兼顾”终于有了些实质内容。

    从财政资金的流向看，在过去几年里，中国政府的政策调整已经跨出了两大步，在新班子的领导下正在迈出第三大步。

    1.加大对中西部省份的财政转移支付

    第一步是增大了中央政府对各省、尤其是中西部省份的财政转移支付。1993年以前，中国的财政体制是“分灶吃饭”的包干制，各省财政收支的自主性很强。这种体制对东南沿海省份十分有利，因为它们的财政资源相对比较充裕，自主性强意味着它们不必与别省分享来自本地的税收。但中西部省份的财政资源贫乏，没有外来的财政转移支付，它们难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务，更没有能力

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