WTO与财政支农

村的社会保障开支，还是交给乡镇企业了。因此乡镇企业去补，去建，去支，国家允许税前列支1％，所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的；还允许税前还贷。也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时，政策上是可以税前支付这种开支，保证企业替代国家财政职能可以得到一定的税收优惠。

但是，1994年分税制改革时为了实行公平竞争原则而把这些优惠取消了。从那以后，全国范围内乡镇企业开始大规模私有化，包括北京地区在内。原来，各地长期以来一直以为北京是以集体经济为主。

假说政府放弃了农村、农民、农业这些公共品开支的责任，已经把它交给乡镇企业了，而到90年代中期有些部门照搬西方制度，强调所有的企业应该是一条起跑线，税收拉平。这本来可以是好政策，如果税收拉平了，就应该请国家重新承担9亿农民的社会保障，把原来让乡镇企业替代职能，让政府财政再承担起来。可实际上相应的安排没有作。于是乎，一方面没有任何税收优惠，另一方面金融系统商业化改革以后不再给中小企业提供贷款，尤其不再给乡村以下的小型乡镇企业提供贷款，从90年代中期开始，乡镇企业得到的贷款算起来下降到不到原来的1／3。可见，乡镇企业的支农职能丧失了，三农问题才越来越严重。

比如说现在今年的自然灾害，已经导致了有的地区的人民弃耕撂荒，甚至个别的流离失所。我们应该怎么看待这个现象？不要忘记，中国农业做为国民经济的基础，它的地位是相当薄弱的。过去，50年代到70年代，尽管大量从农业提取积累，但国家用于农业的投入，从财政算大帐看是逐年增加的，由于大江大河的治理，国家财政支农投资增加，农民的无偿劳动增加，导致我国粮食生产和供给有了根本变化，从南粮北调改成北粮南运，北方的基础设施得到了大面积的改善，整个农业生产能力得到稳定的提高。中国从此不再是因灾就减产，因为北方水利设施改善了，灌溉面积增加了，再大的灾荒都不怕了，还造成从南粮北调改成北粮南运。从七十年代后期以来，再没有因为自然灾害导致过全国性的粮食供给不足。而80年代大包干后连续20年，用于农业基础设施的投资基本上表现为部门投资，部门投资又被大量挪用于楼堂馆所建设，这些问题有的已是审计部门查处过了。[NextPage]

最近我刚从西部各地调查回来。人们到贵阳、重庆，到所有西部省份的省会，城市的繁华绝对不亚于北京，高楼林立，大量未完工房地产项目正在上马，这些都是西部开发资金，财政发国债投资仍然先上城市建设项目，基本上还是在重演着过去的故事。

因此，应该说近二十年财政支农这四个字可以得到几个印象：第一，实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入可能转化为乡村债务和农民负担。第二，财政税收政策的改变，实际上使乡镇企业放弃了对原来就有公共品性质的“三农”的基本保障的职能。因为大多数中西部地方财政不可能保证农村社会开支，才导致了那里的农村出现一系列问题，才使得三农问题越演越烈。

五、WTO条件下财政支农的问题

上述讨论中，第一个是澄清概念，第二个是指明问题在哪？进一步要讨论的是，既然最近二十年的问题是清楚的，那么在WTO条件下，中国财政支农如何搞？

其一，我们不可能象发达国家那样搞财政支农。如美国这个最典型的发达国家，政府以财政保护农业，我们根本学不了，因为美国农业人口仅仅2％。东亚工业化国家中，日本的经验我们学不了，日本农业人口8％；再如我国的台湾省农村人口10％，其中从事农业生产的劳动力仅40万，法定农业投资折合人民币大约每年300亿，这样的支农政策我们也照搬不了。我们中国农村人口9亿，因此很难完全按发达国家、地区的模式来搞我国的农业保护。

其二，中国缺乏操作绿箱政策的基础条件。当人们谈绿箱政策时，应该研究操作绿箱政策的基础条件。我们农村没有发达国家那种基本生产单位作为绿箱政策的承接载体。因为，我们强调家庭联产承包责任制一定三十年不变是对的，可大多数地方意识形态化地片面理解这个政策，认为只要维持小农经济分散经营就可以长治久安，不再强调深化农村改革的重要性。这可能是他们不太了解大包干以来农村政策的演变过程。对此，请注意以下关于农村改革的政策沿革：

在20年前中央强调十五年不变的时候，曾经提出放开城市农产品市场，让农民进城，当时的政策意图就是要打破城市二元关系。这要靠先放开城里的农产品市场，因此，当年有了“倒蛋”大军，有了“百万雄鸡下江南”等被炒作过的事件。但因为城市的农产品供给是和流通部门从财政拿补贴高度相关的（比如，当时（80年代）北京大白菜一项补贴3800万）。如果允许农民放开鲜活农产品进城，意味着财政补贴就白瞎了。因为，假如鲜活的猪肉可以进城，谁愿意吃冻猪肉呢？如果没有人要国有流通部门的冻猪肉，财政就得增加库存和亏损的补贴、银行给的贷款也收不回来。

于是，1985年中央农村政策研究室提出第二步农村改革，试图以城市鲜活农产品市场为突破口，打破城乡二元关系，就遇到了极大障碍。1986年我到沈阳调查，那里只开放了二十几天的农产品市场，沈阳市财政就受不了，因为商业、供销，这些国营流通部门一概向上告急，在城市经济体制没有跟上农村改革的制约下，正常的经济流程被打乱了，财政作为政府经济的核心部门客观上也承受不起增加的亏损，所以只放开了20多天。

接着，1986年国家体改委提出：农村第二步改革要从以完善社会化服务体系入手。但问题是谁拿钱建社会化服务体系？面对千家万户、分散的小农经济，国家这些支农部门怎么服务？依靠现有的农机站、种子站、供销社、粮站、信用社、电管所、车管所等社会化服务体系，可以呀，拿钱来。可当时国家没钱。1986年正好是通货膨胀、物价上涨，财政赤字增加，财政拿不出钱来。

有鉴于此，农村第二步改革以市场为突破口，没有突得过；以社会化服务体系为突破口，财政没钱。从那开始，事实上农村第二步改革就停了，没能够再走下去。以后，虽然还有提法，例如，1993年我们在农村试验区提出以税费改革为突破口，1995年提出以城镇化为突破口等，但由于都涉及整个体制的制约，都没有取得突破性进展。[NextPage]

15年过去，对我们很短暂，但对农村来说，累积矛盾到现在，问题就复杂化了。比如贫困问题，上个世纪末完成了“八七”扶贫

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页