第一税案”与财税法之补缺

的分权问题。事实上，我国现在的
　　分税制尚不彻底，同时，在宪法上和财政法上又都缺少有关分配中央与地方的权益的明确
　　、具体的立法，从而带来了实践中的许多问题。要有效地解决这些问题，就必须着力建立
　　和完善财政体制法。
　　 
　　 在“金华税案”中，中央与地方的关系问题是值得重视的。金华县为了保护本地的利
　　益和促进本地的“发展”，不惜牺牲国家税收利益，公然违反税法搞“低税竞争”和“以
　　票引税”，这实际上是地方保护主义在财税领域的重要体现。
　　 
　　 除此以外，不容忽视的一个问题是，金华县之所以搞“以票引税”、“低税竞争”等
　　，一个重要的考虑是要同周边地区争夺税源，以弥补本地的财政缺口。也就是说，财政收
　　入的不足或财政支出的缺口是导致地方政府从事税收违法行为的一个重要动因。事实上，
　　在许多地方，财政缺口是存在的，导致财政缺口的原因是多个方面的，如政府职能不清、
　　机构臃肿、人浮于事所导致的“吃饭财政”；管理不善、腐败堕落、执法不严、违法不究
　　所导致的税收收入流失；竭泽而渔、以费挤税、滥征滥罚、侵蚀税本所导致的税源枯竭，
　　等等。由于这些原因是普遍存在的，因此，只有解决好这些问题，才能解决好财政收入问
　　题。
　　 
　　 根据著名的“瓦格纳定律”（注：从长期来看，国家财政支出呈现不断上升趋势，这
　　一现象由19世纪的德国著名的经济学家瓦格纳（A 
　　 ?Wagner）最先提出， 被称为“瓦格纳定律”。 
　　 瓦格纳根据实证的研究发现，随着人均收入的增长，公共部门的相当规模也将扩大，
　　政府的支出必然要不断增长。此后，一些经济学家进一步用计量方法检验了这一假说的有
　　效性。对于“瓦格纳定律”，许多财政领域的著述均有介绍，可参见当代财税大师马斯格
　　雷夫（R.A.Musgrave）的《比较财政分析》，上海人民出版社1996年版， 
　　 第71—72页，等等。）， 
　　 政府的开支规模总是呈现扩大的趋势，这已经为各国的实践所不断证明。既然随着政
　　府权力的日益膨胀，财政支出也相应地不断扩张，因而在财政收入受到经济发展水平约束
　　的情况下，如何解决财政缺口问题是各级政府都关心的问题。在我国，由于预算内的收入
　　占整个GDP 
　　 的比重近些年来一直徘徊在10％左右，中央的财政收入占整个财政收入的比重亦相对
　　较低，因此，“两个比重”过低的问题已经引起了广泛的重视，以致于国家提出了“振兴
　　国家财政”的口号（注：中共中央十五大报告，提出了提高财政的“两个比重”的问题，
　　并认识到改革开放以来，始终是社会财富向非公有制经济、向个人倾斜，从而使国家的财
　　政状况不如人意，因此，应当“振兴国家财政”。）。为此，当然要开源节流，并努力避
　　免上述导致财政缺口的各种现象。事实上，为了解决财政收入相对不足的问题，我国正在
　　进行一系列的制度创新。例如，正在进行的各级政府机构的精简、人员的分流、政府职能
　　的重新厘定等都是为了解决“吃饭财政”的问题；“费改税”的改革等，是为了解决预算
　　内收入不足、预算外和制度外收入过于膨胀的问题，实际上是为了解决财政收入的规范化
　　问题；深化“分税制”改革，是为了解决中央与地方的收入分配等问题；强调“依法治税
　　”、反腐倡廉、加强征管，是为了获得更多的税收收入，等等。可见，上述各个方面的改
　　革，都是为了使各级政府获得充分的改造其职能所必须的财政资金，都是在财税法的完善
　　方面具有重要意义的制度创新。如果改革能够真正都推行到位的话，则财税的问题就能够
　　在很大程度上得到解决。
　　 
　　 从法制建设的角度说，在目前不能通过修宪来规定中央与地方的关系的情况下，可以
　　考虑通过完善财政体制法，来解决中央和地方的财权分配问题；通过完善税收体制法，来
　　解决中央和地方的各自的税收收入来源和分配问题；通过加强和完善预算法和转移支付法
　　领域的法制建设，来解决各级政府之间广泛存在的财政的横向失衡和纵向失衡的问题。上
　　述领域的财税法制建设，对于解决中央与地方关系方面存在的诸多问题，具有十分重要的
　　作用。
　　 
　　 基于上述考虑，在立法上，应当与相关的体制改革相配套，尽快制定财政体制法、税
　　收体制法，或者在现有的法律框架之内增加这些方面的法律规范，以解决目前中央与地方
　　的谈判几乎无法可依的状况，从而也能够更好地保障各级政府的应得的权益，以更好地提
　　供相应级次的公共物品，实现各级政府应有的职能。
　　 
　　 在提供公共物品、实现财政的各项职能方面，中央政府和地方政府各有其优势，因而
　　许多学者都认为应当在两者之间形成适当的分工，使其各司其职，以实现效率的最大化。
　　上述思想被称为“财政联邦主义”。基于这种思想，世界上的绝大多数国家在一定程度上
　　实行的都是财政联邦制（注：这是经济学意义上的联邦制，并不是政治或法律意义上的联
　　邦制。）。实行财政联邦制的关键是如何分权，以及对分权的结果在法律上加以确定，使
　　其成为财税体制法的重要内容，这是以后在完善分税制立法方面应着重解决的一个问题。
　　 　　（二）弥补财税法制建设的缺失是一个系统工程
　　 
　　 弥补财税法制建设的缺失，不仅要实现财税法体系内部的协调、配套，而且也要使财
　　税法体系同其他法律或制度相配套，因此，这种补缺在总体上是一个系统工程。之所以如
　　此，是因为财税与财税法的极端重要，以及财税、财税法同其他领域的密不可分的关系。
　　事实上，从一定意义上说，现代国家已被称为“税收国家”，国家离开了税收或者整个财
　　政，就须臾不能生存。不仅如此，在国家能力（国家将自己的意志转化为现实的能力）中
　　，汲取财政的能力是最重要的，其他的国家能力，如宏观调控能力、合法性能力以及强制
　　能力，都离不开汲取财政的能力（注：见前注引王绍光、胡鞍纲著，第3页。）。 
　　 目前中央政府的宏观调控能力相对较弱，与中央财政收入所占比重的相对较低直接相
　　关。
　　 
　　 要研究财税制度的重要性，就必须从财税制度对国家、社会变革的重要作用入手。从
　　历史上看，财税问题始终是影响国家存续的十分重要的因素。著名的经济学家熊彼特、希
　　克斯、诺思等都曾进行过深入的研究。例如，熊彼特认为，从国家财政入手，对于研究社
　　会发展的转折点十分重要，并且，社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机（注：这
　　是熊彼特在1918年发表的著名论文《税收国家的危机》中所阐述的观点。他认为，研究财
　　政的历史能使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，认识到国家命运的推动力量。他强调
　　，财税与现代国家有着密不可分的关系，以致于可以把现代国家称为“税收国家”。财税
　　不仅有助于国家的产生，而且还有助于其发展。它使国家可以渗透到私人经济中，并扩大
　　对私人经济的管辖权。）。该观点表明，财政政策的危机是同社会的转折联系在一起的。
　　希克斯指出，近代民族国家的兴起就是由于财政原因，西欧国家因战争所导致的财政压力
　　催生了现代税制和金融体系的建立（注：这是希克斯在其1969年出版的《经济史理论》中
　　所提出的观点。该书的中译本已于1987年由商务

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