第一税案”与财税法之补缺

　　 Mattei）在其论文“三种法律模式：世界上法律制度的分类学与变化》中，将法律模
　　式分为职业法律规则、政治法律规则和传统法律规则三种，并认为中国虽然属于传统法律
　　规则模式，但是更倾向于政治法律模式。参见沈宗灵先生对该文的评介，载于《中外法学
　　》1999年第1期。）。 
　　 对于中央与地方关系这个重要的问题，本文在后面还将作重点分析。
　　 （2）关于财税法律意识淡薄的问题。加强财税法制建设， 
　　 是提高人们的财税法律意识的重要途径。如果一些重要的财税立法都没有，或者仅靠
　　一些行政法规、部门规章来支撑，就不仅不合乎至为基本的“税收法定原则”、“法律保
　　留原则”等方面的要求（注：参见［日］金子宏著：《日本税法原理》，刘多田等译，中
　　国财政经济出版社1989年版；以及拙文《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期
　　。）， 
　　 从而可能构成对国民财产权利的侵犯，而且也不利于人们去认识、了解、掌握、运用
　　财税法，当然无助于提高其财税法律意识；如果有法不依，执法不严，使财税法律形同虚
　　设，缺乏作为公法、强行法应有的刚性，则会使人们对财税法律作出不良的评价，当然也
　　无助于法律的遵从，会使守法的意识更加淡薄。可以说，财税领域的立法和执法是目前最
　　为突出的问题，是财税法制建设最为重要的两个环节，但是，目前恰恰是立法不足，执法
　　不严的问题十分突出。例如，在财政法方面，只有一部有待于进一步完善的《预算法》，
　　而对于国债法、转移支付法等，甚至连一部作出全面规定的行政法规都没有；在税法方面
　　，仅有三部法律，而大量的都是国务院制定的《暂行条例》，严格说来，这是有背于公认
　　的税收法定原则的。至于执法方面，问题就更为突出和普遍，这就是下面要谈到的依法办
　　事的问题。因此，如何大力加强财税法制建设，尤其是加强立法、严格执法，使财税领域
　　真正实现法治，使财税活动真正深入人心而不是令人“内心逆反”，从而全面提高财税法
　　律意识，还仍然是一个需要长期努力的目标。
　　 （3）关于依法办事的问题。 
　　 我国目前突出地存在着分配秩序混乱的问题，这种混乱主要是导因于财税领域的“失
　　范”和“失序”。例如，国家的财税法极易被地方性的“土政策”或者“领导的意见”等
　　所取代，或者被以其他方式扭曲执行；地方政府长于“搭车收费”，或者随意减免，等等
　　，这都是不争的事实。在这种“财税环境”下，公众的财税法律意识也就可想而知了。不
　　能够严格按照财税法的有关规定办事，有法不依，执法不严，违法不究，这是现行财税法
　　制建设的突出的缺失。此类问题必须通过各类配套的改革措施的实施、各类法律的综合调
　　整等，才能得到全面解决。
　　 （4）关于腐败问题。 
　　 财税法制建设虽然不是解决腐败问题的唯一途径，但却是一个十分重要的途径。当前
　　腐败问题的突出存在，同某些领域里的财政投入不足、财税法制不健全、监督不力等有着
　　密切的关系。因此，除了应重视从人自身的角度，从根本上去解决“内生性”的腐败问题
　　以外（注：其实，全面提升人类的道德水平，特别是官员的道德水平是非常重要的。法律
　　是最低水平的道德，如果法律都不能得到有效的遵守，则更高层次的道德水平就更是无从
　　谈起。因此，如何不断地提高人们的道德水平，使人们靠一种内在的驱动力去防杜腐败，
　　这可能比一般性的政治教育和法制宣传都重要。），也应注意从财税法制建设、加大财税
　　投入、保障基层所需的基本的财政资金等方面，从外部去促进腐败问题的解决。但是，目
　　前的财税法律建设显然不能适应这一要求。
　　 
　　 以上结合“金华税案”所暴露出的问题，探讨了现行的财税法制建设所存在的缺失（
　　注：财税法制建设的缺失及由此而带来的诸多问题，大大地增加了监督的成本，这仅从“
　　金华税案”的处理所支出的人力、物力、财力上就能够感受到。）。这些问题实际上是财
　　税法应当解决的一般性问题。从“问题定位”的角度，来寻找法制建设本身存在的问题，
　　是本文分析问题的一个路径。通过解剖“金华税案”这个麻雀，有助于分析财税法制建设
　　的一般问题，而这些问题在以往的法制建设和法学研究方面往往是未受到充分重视的。为
　　此，基于上述财税法解决的一般性问题，有必要进一步分析财税法制建设的各类缺失的弥
　　补问题。[NextPage]

三、财税法制建设的缺失的弥补
　　 
　　 财税法制建设需要弥补的缺失甚多，在此仅着重谈两问题，一个是财税法对于中央与
　　地方之间的关系（即财税体制关系）的法律调整问题，一个是完善财税法制所需要的系统
　　观念的问题。
　　 　　（一）解决中央与地方关系问题对财税法制建设的要求
　　 
　　 中央与地方的关系问题，是一个一直都存在、但在许多部门法学都鲜有研究的问题。
　　实际上，这个问题应当在宪法、财税法等领域进行深入研究。需要指出的是，在中央与地
　　方的关系中存在着一种博弈关系，以往普遍存在的“上有政策，下有对策”，就是这种关
　　系的典型描述和体现。按照博弈论的原理，在相关的财税立法上，同样会存在中央与地方
　　“讨价还价”式的利益分配或利益之争，表现为地方同中央分权、分税等（注：参见王绍
　　光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》辽宁人民出版社1993年版，第170页以下， 
　　 有关“中央政府与地方政府的博弈关系和规则”的论述；以及何帆：《为市场经济立
　　宪——当代中国的财政问题》今日中国出版社1998年版，第172页以下， 
　　 有关“中央与地方的博弈”的论述。）。
　　 
　　 在中央与地方的关系中，中央应当是居于主导地位的，这也是一个国家有效地实施宏
　　观调控所必须的。而国家要有效地进行宏观调控，就必须手中握有大量的财政收入，尤其
　　是要能够掌握大量的税收收入。同时，如同中央政府要提供全国性的公共物品一样，地方
　　同样也要提供地方性的公共物品，因而同样需要有相应的财政收入。为此，中央和地方进
　　行事权、财权、税权方面的划分，就是非常必要的（注：关于财政分权问题，有许多著名
　　的经济学家都曾经进行过深入的研究。例如，诺贝尔经济学奖得主施蒂格勒（G 
　　 Stiglel）对于政府存在的合理性的研究、布坎南（J Buchnan）的分权“俱乐部”理
　　论、以及奥茨（W 
　　 Oates）对于财政联邦主义的研究等。可参见平新乔：《财政原理与比较财政制度》
　　上海三联书店等1995年版，第338～343页）。实行分税制也就是势在必行的。从国家的角
　　度说，当然应当在中央一级集中更多的收入；从地方的角度说，也应当有足够的收入。现
　　在的矛盾就是有限的资源应当如何在中央与地方之间进行公平、有效的分配。因此，需要
　　有相应的财政体制法和税收体制法来从法律上解决上述

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