乎是公认的事实。但是，只将视点集中于中央财政的过度负债实际上是忽视了隐蔽的危机。地方政府在坚持"预算平衡"的同时，已经走上了"钢丝财政"之路。"钢丝财政"是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的
征收重点集中于一个或几个企业，如红塔集团每年提供的利润和税收占整个云南省财政收入的６０－７０％；山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的９０％左右。经济决定财政，单一的产业结构使得相当多的地方走上了"钢丝财政"之路。为了维系这条钢丝不断，地方政府付出了极大的成本。钢丝断裂，地方经济稳定受到严重冲击的事例比比皆是，如山东临朐县著名的标王"秦池酒厂"衰败前后，当地政府公共收入亦成云泥。
２．隐性负债 政府的隐性负债主要指政府的
社会保障资金，特别是养老金的欠账。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和"剪刀差"完成资本积累，而低工资和剪刀差的贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去
劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，据世界银行１９９６年测算，这部分债务１９９４年占中国ＧＤＰ的４６－４９％大约为２１ ４６８－３２ ２０２亿元。［８］这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍。
３．或然负债 或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。 目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府--国有银行--国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，仅从已实施债转股的规模来看就有１２ ０００亿，而总额接近２７ ０００亿。在加入ＷＴＯ后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的
储备，这必然加大财政的支出压力。
４．金融抑制收益 金融抑制收益其实是一项隐性的税收，它是指政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使其国内融资成本人为降低，进而获取的收益（李广众，２００１）。由于中国的资本市场非常薄弱，我们正处在一个以信贷为基础的体制之中。企业，特别是国有企业十分依赖于信贷来为投资筹措资金。国有商业银行是主要的信贷供给者，国有企业依靠国有银行，国有银行依赖政府。政府的金融抑制可以保证国有企业的资金来源，如我们实行的非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等都是其表现。通过金融浅化，政府隐性地减少了支出，实际上增加了收入。事实证明，宏观调控的金融深化是必要的，政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少了政府的公共收入。社会交易成本理论已经对此做出了证明。从中国的实践来看，以加入ＷＴＯ为标志的外部冲击也要求我们放松对金融的管制。而一套较少管制的自由的金融制度从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高，但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力，这有点类似于"Ｊ曲线效应"。中国市场化的进程要求加快金融自由化的进程，包括利率自由化等市场最基本的要求的满足，会使政府借金融抑制而获取的收益锐减。资料表明，主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在１９９０－１９９６年间大体为ＧＤＰ的０．７１％以及各项税收收入的６％。在人民币面临升值压力［９］和严重的资本外逃（李扬，１９９８）［１０］的大前景下，李广众（２００１）估计，只是实行利率市场化后政府的隐性收益将减少１００亿到１５０亿元左右。[NextPage]
５．铸币税和通货膨胀税 从一定程度上讲，通过铸币税和通货膨胀税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。 但是天下没有免费的午餐，从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它在迅速解决政府财政危机的同时也为经济增长设置了巨大的障碍。如果政府过分依赖此举，则极易通过货币增长--货币幻觉--财富效应--需求膨胀--供给不变引发通货膨胀。如，玻利维亚１９８４－１９８５年铸币税收入占非铸币税收入比重超过１３８％，通货膨胀率１２６００％。中国在九十年代铸币税和通货膨胀税总和占ＧＤＰ的比重在通货膨胀时高达１０％以上，而通货紧缩时仅为１％左右。可以认为这是政府短期行为的自然结果。过于依赖铸币导致通胀，恐惧通胀而紧缩又引起通缩，现在为治理通缩又欲"以毒攻毒"。这都增加了经济运行的不稳定性，从而加大了公共的风险。顺便提一句，从１９９７年始，物价已经低迷很长时间，政府无形中增加了支出。特别是在公共债务存量庞大的背景下，为维持信誉，政府承受了额外的负担，财政风险加剧。
综合上面列举的分析，我们看到，中国财政的危机并不仅仅表现为债务负担过重，财政赤字过大，以及行政支出中的"十羊九牧"现象。这些显性的风险是容易引起我们注意的，而其背后的公共风险才是我们必须高度警惕的。这些风险的扩展加速了财政危机的到来，要预防财政危机，前提是必须明晰财政危机产生的根本原因。
四、财政危机产生的原因
现代经济学的研究表明，政府作为理性人，从本质上是追求正当性（Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）最大化的即政府追求长治久安。但是，诺斯（１９９１）曾经明确地指出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施，这就是"诺斯悖论"。政府之所以会面临二难的选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。二者的关系其实是一种源和流的关系。
正当性最大化这个目标实现的经济基础有二：一是有一套与产权保护、激励与约束、法制化相结合的市场制度；二是体现公平与效率的分配制度，后者其实就是财政问题。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一个较长的时间段里考查，二者是统一的。从短期来看，二者必然存在着冲突。这一点可以用布坎南的"公共选择理论"来解释。在存在政治周期的民主社会中，公共选择学派设定的"选民--政治家--官僚--选民"的循环决定了政府的许诺是即时的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求长期的制度建设而置短期政策操作于不顾是不现实的。他们面临的是"囚徒困境"的两难选择，在长期的制度建设和短期的政策操作的博奕中，政治家作为一个理性人，选择后者是必然的。
政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策，一个最根本的原因在于，如果不能解决短期的财政问题，即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是来解决外部效应的组织，因此，如果财政出现问题，便会直接影响到经济的稳定，进而影响到政治的稳定。社会稳态结构便可能打破，因此，
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