出 ,财政支出占 GDP的比重高达 30 %以上 ,由于当时财政收入主要是来自税收和国企的利润上缴 ,没有债务收入 ,因而基础设施的投资直接反映在国家预算中的经济支出项目上。
改革开放后 ,这种情况发生了变化。国家开始对国有企业实行放权让利 ,财政收入占 GDP的比重开始下降 ,1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低点。另一个变化是国家为了适应经济发展和实现体制的转轨 ,开始建立了国债
制度。 1 981年开始发行国债 ,到1 998年底内债余额已达 7,1 0 0亿元 ,预计2000年可达 1 1 ,31 1亿元。因此 ,财政对基础设施投资的资金来源和形式也必然发生变化。一般地说 ,基础设施投资的资金来源应包括 :财政资金、
银行的信贷资金、外资和向社会集资。就财政资金来说 ,可有预算内、预算外和国债资。下面 ,我们重点分析财政对基础设施投资的最佳资金来源与形式。
对于生产和销售纯公共产品的基础设施领域 ,必须采取财政预算内的直接支出形式 ,它的资金来源应主要是税收和规费收入。这种资金来源具有强制性和无偿性 ,与纯公共产品提供的性质是相吻合的。因为征税虽然是可以精确计量的 ,但公共产品的享用是无法量化的。所以 ,纳税人的负担与纯公共物品的使用之间的关系缺乏精确的经济依据 ,使得这类产品的生产成本只能通过国家税收收入来弥补 ,免费向社会提供。对于大多数准公共物品的投资要采取多元化的投资方式。财政投资的重点是为基础设施提供基础条件的部门 ,其最适的资金来源是国债资金。因为国债资金也是国家可支配的资金 ,毫无疑问应该投向那些私人无力承担或不愿意承提的公共工程项目。但国债资金又与其他财政收入在性质上不同 ,是以偿还和付息为条件的。如果将它投到那些完全无法收回成本的纯公共产品项目上 ,势必造成国家未来偿还债务的压力 ,很可能使国债资金陷入借新还旧的不良循环之中 ,国债资金的这种投向即不符合还本付息的使用原则 ,也不能使其发挥调节经济的作用。我国目前财政对国债的依存度较大 ,1 997年当年的发行额占中央财政支出的比重达70 %以上 ,还本付息占中央财政收入的比重也达2 6. 9% ,因此必须考虑国债的投资收益。实际上1 995年底 ,我国国债余额的 3,30 0亿中的 80 %是投在财政性的建设领域 ,主要是这些准公共产品的生产领域。 1 998年下半年 ,财政对四家商业银行增发的 1 ,0 0 0亿特种国债也全部用于基础设施建设投入。由于我国目前国债余额还仅仅是发达国家平均水平的二分之一 ,今后 ,国债发行还有很大的潜力 ,因此 ,要很好的探索国债的最佳投资领域 ,建立合理的国债结构 ,既包括期限结构 ,又包括收益结构 ,安排好盈利、微利和无利项目的投资比例。建议国家可考虑建立基础设施建设专项国债基金 ,专门用于准公共产品生产领域的投资 ,这样既保证了基础设施建设资金投入的不断增长 ,又使国债资金运行于良性循环之中。[NextPage]
财政投资基础设施可以采取多种形式。纯公共产品生产领域 ,可采取直接投资的形式。而准公共产品领域可采取间接投资形式 ,这些形式包括财政资金的参股和控股形式 ,财政贴息 ,对各种基础设施项目的风险担保和补偿。这些间接的形式 ,可以用较少的财政资金支持和推动大量的基础设施投资。
三、财政对基础设施投资管理体制的改革和投资效率的提高
财政对基础设施投资的最适领域是私人不愿意和无力投资的纯公共产品和准公共产品生产领域 ,但这并不意味着国家的投资可以不计成本 ,不讲效率 ,特别是用国债资金投资基础设施建设还要考虑增殖性问题 ,以保证到期偿还。因此 ,必须改革现有的基础设施管理体制 ,提高投资效率。具体地说 ,应注意解决以下几个问题 :
1、改革基础设施企业的
经营方式 ,建立内在的激励机制。过去 ,政府拥有和经营几乎所有的基础设施 ,其理由是它的生产经营特点和涉及到的公共利益需要国家垄断。这种经营方式和管理体制 ,使得基础设施的提供者缺乏内在的激励机制和外在的竞争压力。投入产出不需核算 ,使用者的满意程度无需顾及 ,经营效率低下 ,服务
质量不高。形成这种局面的原因在于 ,负责提供基础设施的企业没有为其顺利运营所必需的生产经营和财务上的自主权。因此 ,必须在
组织上和管理体制上进行改革。改革的方向是使生产和经营基础设施的企业真正成为独立的经济实体 ,使其经营方式多元化 ,运营原则商业化。对生产纯公共产品的基础设施企业 ,可以继续采取国有国营的方式。因为这些部门投资额大 ,回收期长 ,累积了大量的沉淀资本 ,增加一个单位的产出 ,其边际成本为零 ,生产经营具有规模性或称自然垄断性特点。这样的部门 ,由一家或几家国有企业垄断经营 ,能减少单位成本 ,实现效率最大化。采取国有国营必须实行政企分开 ,以防止自然经济垄断导致行政垄断。改革的第一步是将政府的一个部门转变为国有企业 ,使其与政府明确脱钩 ,并赋于经营自主权。这一步改革我国已进行并卓有成效。第二步是对这些企业进行公司化改造 ,使其具有独立的经济地位 ,成为市场的主体。公司化的直接益处是建立商业化的会计程序 ,明确运营成本和收益 ,使国有企业和政府的成本与收益更具透明度。国有企业进行公司化改造后 ,还必须引入激励机制 ,通过政府与这些企业签订经营协议 ,激励这些企业降低成本提高收益。为提高基础设施投资的效率 ,也可以将国有的基础设施企业交给民营和私营。国有民营和私营可通过租赁和特许权的方式 ,即公共部门可以把基础设施的经营 (连同商业风险 )以及新投资的责任委托给民营和私营。也可以采取 BOT (Build -Operate -Transfer),即建设 -经营 -转让的方式 ,政府把由国有单位承担的某一重大项目的设计、建设、融资、经营和维护的责任转给民营和私营 ,使其在某一时期内 (称为特许期 ),对此项目拥有所有权和经营权 ,并设法偿还所有债务 ,获得预期回报。特许期过后 ,将所有权再转给国有企业。
2、制定恰当的政策法规 ,创造有效竞争的制度机制。由于大多数基础设施行业 ,具有不同程度的自然垄断和规模经济的特点 ,使它们缺少竞争活力。这就使政府的政策制定者总是面临着规模经济和竞争活力的两难选择 ,必须很好地协调二者关系。政府在制定有效竞争政策时的基本思路应该是 :首先区分自然垄断业务和非自然垄断业务 ,分别制定不同的有效竞争策略。对于自然垄断业务 ,建立模拟竞争机制的管理体制 ,即通过经营许可证制度和恰当的定价策略 ,提高其竞争意识 ,规范其经营行为。对非自然垄断业务 ,可完全引入市场竞争机制。这样才能使整个基础设施产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
3、以经济原则为基础 ,建立高效率的价格管理机制。过去我国对基础设施产业的价格管理 ,采取从低定价的原则。大多数产品的价格都低于其边际成本 ,违背效率原则。因此 ,改革基础设施产品价格的管理体制 ,是提高投资效率的重要手段。价格改革的基本思路是以经济效
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