其次，国有商业银行所有权与经营权的分离是通过国家与国有商业银行之间的委托代理关系来实现的，在这一委托代理关系中，委托者（国家）主体缺位，其代表 （实质也是受托者）政府在履行所有权时，往往对国有商业银行“过度干预”，所有者“越位”行为时有发生。由于国家天生具有多种目标，作为其代表的政府也必然具有多种目标，同时借助其自身具有的行政权力，对国有商业银行“过度干预”，使国有商业银行的经营目标发生偏离。政府的各个部门也都有权从本部门的角度对国有商业银行实施干涉，但由于部门利益都不与银行的盈亏直接挂钩，因而也都不对国有商业银行的经营成果承担责任。这种权责不对称的产权安排必然导致“搭便车”和“寻租”等行为的发生，严重危害国有商业银行的经营效率。
（二）激励约束机制效率低下
在我国国有商业银行中，由于所有者的“缺位”，委托代理关系模糊，无法形成有效的激励约束机制。在国有商业银行中，一级法人总行对分行、分行对支行等实行（有限度的）授权与转授权经营，从而形成了国有商业银行内部总行到分行到支行的多层次的委托代理关系。这一多层次的“委托一代理”链条上，隶属于同一法入主体的委托代理双方。其委托代理关系往往以责任目标考评方式加以明确，但是，真正维系责、权、利的是上下级隶属关系。从产权经济的角度看，由于委托人与受托人都不是所有者，不是人格化的资本，因而都不可能产生利润最大化的激励，也都不可能自觉地、忠实地维护所有者的利益。
事实上，除最基层的县支行外，总行、省分行、市分行都具有代理者和委托者的双重身份。作为代理者。其依据“信息不对称”和不确定性的优势，不断地与上一级委托者在利润上讨价还价，甚至采用欺骗手段，通过各种方式来侵蚀剩余索取权，“道德风险”的产生不可避免；作为委托者，由于其不能合理地占有剩余索取权，必然缺乏足够的增加盈利的动力，因而也就缺乏对代理者有效监督的激励。进一步的情况是，委托者和代理者在某种程度上还会形成“合谋”，即远离了初始委托人追求资产盈利和增值的要求而谋取“集团”利益。在这种缺乏有效激励——约束机制的银行产权制度下，由于各级政府的过分介入，又为各级代理者对盈利水平的下降找到了合理的解释，最终中央政府将不得不对由此造成的金融代理成本全部负责。
（三）市场机制作用发挥有限
市场经济的一个显著特征是市场主体能自由地进入退出市场，从而发挥市场机制的资源配置作用。但在我国商业银行市场，由于国有商业银行产权属性的不可分割和不可交易性加上政府的市场准入限制，其他产权主体很难通过市场合约依法进入，使得目前我国国有商业银行垄断性很强，即使内部有竞争，竞争也不是很充分，甚至是非经济理性的。不仅进入难，而且退出难，尽管有些国有商业银行亏损严重甚至资不抵债，但事实上无需担心会像一般企业那样破产倒闭。这种进入——退出机制障碍进一步强化了垄断，垄断经营必然会产生垄断利润，这大大模糊了对各级代理者实际经营绩效的评价，也使得目前国有商业银行产权运作方式距离现代商业银行还有较大差距。同时，由于垄断利润的存在，也使得国有商业银行在产权制度改革方面缺少足够的动力。这显然限制了市场机制发挥作用的空间，与我国建立市场经济体制的目标是背道而驰的。
三、产权制度创新是国有商业银行提高效率的关键
我国国有商业银行产权制度的缺陷是明显的，对国有商业银行效率提高的影响也是决定性的。从我国国有商业银行改革的实践可以清楚地看到，不从根本上改变现有国有商业银行体制，不彻底打破单一的产权形式和行政垄断格局，仅仅着眼于已有产权结构中制度的完整和管理技术的改进，这样的局部变迁肯定是不彻底的，是不可能把国有商业银行演变成真正意义上的商业银行的。同时国有商业银行不良资产的居高不下（远高于自有资本），金融风险的累积与对经济运行影响的日益加深，提高商业银行效率已是迫在眉睫，此时产权制度的创新对国家来说显然是具有吸引力的，因为其收益远大于预期成本。那么，如何进行这一创新呢？笔者提出以下初步构想：
（一）引入外部力量。突破“制度锁定”
新制度经济学派认为，在制度创新中，要扭转“路径依赖”和突破“制度锁定”状态，必须引入外部力量，以保证制度创新的有效性和可实施性。在目前的情况下，国有商业银行制度创新需要多种力量。一是政府（国家的代表），它应该进一步转化自身职能，保证政企分离，确保国有商业银行完全的经济主体资格，同时要完善相关的政策性金融机构，使国有商业银行以前承担的相关职能得到顺利转移，并逐步完善金融体系。二是企业（主要是国有企业），作为国有商业银行大量不良资产的创造者，它们应进一步深化改革，提高效益。三是相关中介机构，政府如果明晰了国有商业银行的责权利关系，这些机构就应该有充分的发展，以适应这种变革的需要。
（二）引入战略投资者，实施股份制改革
作为国有商业银行产权制度创新的实现形式，股份制是目前理论界较为赞同的方案。但是在股份制改革中，一般的产权重组很难达到理想的效果，引入战略投资者更适合于当前的制度创新。因为引入多个国有法人股东或分散的股东虽然可以促成股权多元化，但达不到改善公司治理结构的目的，而引入境外的战略投资者和民营战略投资者效果会更好。引入其他国有法人股等于是董事会中又多了几个国家代表，也无助于公司治理的改善，分散的股东没有足够的能力关心公司治理。而世界银行的国际金融公司（IFC）参股上海银行，对其公司治理机构的明显改善是值得借鉴的。我国曾经在上世纪90年代早期向民营资本开放过城市信用社的市场准入，后因风险暴露不得不关闭撤并。原因不是民营资本不可依赖，而是政策预期不稳。
（三）借助市场力量，进一步完善发展
国有商业银行应该在实行股份制改造后，在适当的时候，还应该发展成为上市公司，借助市场力量，进一步完善产权制度，实现自身的发展壮大。商业银行在上市前要进行资本规范化的改造，上市后还要定期不定期地接受有关监管当局和社会公众的双重监督，这将促进整个产权主体和经营者责权利关系的更好整合，为解决所有者缺位、越位等产权问题提供外部压力，最终实现资源配置效率的最大化，促使国有银行真正建立起现代商业银行制度。目前在纽约证券交易所上市的银行约有900多家，东京交易所有160多家，香港也有40多家，银行上市已成为企业发展完善的必要途径。在我国加入世界贸易组织后，我国银行市场的竞争将空前激烈，国有商业银行的上市改造应加紧进行。
需要指出的，一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在，制度配套使用才有效是新制度经济学派的一个命题。因此，在我国国有商业银行的产