十一五期间设金融监管局的可能性分析

      “动”是注定的，问题仅在于主动还是被动、同时要避免盲动——中国的金融监管建构，正置身于这种抉择的前夜。 

　　2003年，以中国银监会的成立为标志，中国金融监管正式确立了“一行三会”的格局。其中，央行专注于货币政策的制定和实施，银监会与证监会、保监会一起，构成了严密覆盖银行、证券、保险等三大领域的监管体系。这种监管格局，也是与转型期内“分业经营”的现实相适应。但随着金融行业对外开放和内部变革的加速，市场形势及市场主体发生的变化对既有监管建构形成了新的变革压力。 

　　“时尚”的分类监管 

　　基本思路或价值取向，是监管的灵魂。发轫于证券行业的“分类监管”，正如流行时尚一般席卷到保险行业、期货行业、信托行业乃至银行业。从整个金融业看，“分类监管”所表征的风险导向型监管取向受宠。 

　　所谓“分类监管”，指根据不同风险承受程度和控制能力，对不同市场主体实施不同监管方法、给予不同发展空间。2004年8月，中国证监会和中国证券业协会分别出台了《关于推进证券业创新活动有关问题的通知》和《关于从事相关创新活动公司评审暂行办法》，从而揭开了证券公司“分类监管”的序幕。按此规定，国内证券公司被分作A、B、C、D四类，分别指创新类、规范类、或有问题但可通过整改达到规范类或创新类标准的证券公司。 

　　2005年6月，继证券行业之后，北京市保监局率先启动了对保险公司的“分类监管”，将保险公司划分为A、B、C共三类，实施差异化监管，如对A类公司实施常规报告性监管，对于C类公司将重点监管。 

　　2005年8月，市场风闻证监会针对期货公司分类管理有关问题的调研工作已在北京、上海、深圳悄然进行，“以净资本为核心的期货公司监管报表和指标体系”成为调研的核心内容。与对证券公司的做法相仿，分类管理将是各期货公司开展创新业务的基础和前提。 

　　2005年8月，银监会副主席唐双宁也在“2005中国银行家论坛”上提出，为在银行业真正建立起市场化的优胜劣汰机制，银行业实行“分类监管”、对不同类别的银行分而治之，是银行业有效监管的必然选择。 

　　信托行业的“分类监管”酝酿时间较长。早在2004年4月，银监会主席刘明康就提出“分类评级”的监管思路，表示要允许做得好的信托公司异地开展业务，并可以突破资金信托最多200份的限制；而做得不好的信托公司，要限制发展直至重新整顿。至2005年10月，信托公司“分类监管”步入实质阶段——作为基础性文件的《信托投资公司监管评级体系(草案)》，由银监会下发到各地方银监局，并指定几家信托公司率先按该评级标准进行自评。 

　　“分类监管”的核心是风险导向型监管。对于“一边倒”地偏重“分类监管”的做法，各种角度的批评不断。 

　　以证券业的分类监管为例，国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松评论说：在“激励相容”的监管理念下，允许等级高的证券公司有更大创新空间、把监管资源更有效地集中在风险较高的证券公司处置方面，这是有积极意义的一面；但分类标准一定要慎重把握，如果过于强调证券公司规模(如最近一年的净资本金)，实际上就会将一些经营状况不错、发展前景良好的证券公司排除在外，形成事实上的对中小券商的歧视。 

　　在其他金融领域也是如此。因存在指标确认的主观性因素，“分类监管”的公正性、科学性受到质疑；监管与发展本身是一对矛盾，以风险监管为导向，若把握不好“度”，就会抑制发展；此外，更深层次问题如金融市场体制、市场主体的治理结构等，就更超出了单纯“分类监管”所能发挥影响的范畴。 [NextPage]

　“权宜”的功能监管 

　　在监管基本思路之下的，是金融监管格局。目前，以“一行三会”为主体的监管格局正由“分业监管”走向与“功能监管”相融。但“功能监管”本身的不确定性，使其不足以适应越来越复杂的金融市场，很可能只适于作为权宜之计。 

　　所谓“功能监管”，是强调金融产品所实现的基本功能、以金融业务性质而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则。“功能监管”的提法，较早见于央行行长周小川2004年全国外资银行工作会议上的发言：“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现，日益要求树立功能监管观念，适应形势，加强协调。” 

　　在我国，“功能监管”的实现是通过“联席会议制度”的方式，但这种松散的沟通缺乏制度刚性。2000年9月，央行、证监会、保监会首建三方监管联席会议制度；2003年9月，银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议——但据媒体披露，从2004年3月至2005年10月的长达18个月时间里，“三会”的当家人再没有开过“碰头会”。 

　　在实践中，“功能监管”的弊端体现在，一是难以形成制度性的框架(包括监管部门的沟通形式)，二是“边界性”金融业务易成监管“死角”。“一行三会”的建构只是给“功能监管”提供了基本平台，在整体建构不变的前提下，监管部门之间的沟通及其沟通实效存在太多变数。现实中的很多事例都在佐证这种印象。 

　　金融监管部门的冲突表象化，是“功能监管”失效的重要表现。譬如，对于央行支持的建银投资重组中小券商，银监会以将风险转移到银行业为由，要对建银投资进行密切监管；保监会则担心银行窃取其机密信息，而对银行托管其资金“深表担忧”；证监会也对央行拟向摩根士丹利公司出售股份的比例持有异议等。 

　　另一方面，在金融业日益开放的背景下，监管部门沟通及信息交换的不足，又给经验丰富的跨国金融巨头以可趁之机。荷兰国际集团(ING)的例子最典型。1993年下半年，ING成功说服北京市政府，双方共同发起成立了ING北京投资公司；2003年1月，ING通过与招商证券合资的招商基金管理公司介入基金领域；ING旗下的两家保险公司太平洋安泰人寿、首创安泰人寿各自以上海和大连为中心，分别开拓南北两个区

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