关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考
日期：2006-2-26 9:05:00
关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考
关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考
以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
2．理顺体制：让农民的利益得到保护
长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪５０年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，５０、６０年代先后交给人民公社和贫下中农管理；从１９７９年至１９９６年由中国农业银行领导和管理，１９９７年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。 在实际操作中，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。
3．强化服务：让农民切实享受金融服务
事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年６月末，全国信用社农户贷款余额５５５２亿元，其中农户小额信用贷款１１４１亿元，农户联保贷款４５８亿元，全国９０％以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，６０００多万农户得到信用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。
这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮手。[NextPage] 四．改革任重道远
尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排和改革实践。应依据各地区农村经济发展的特点，进一步规范农村金融机构。
南京农业大学财政金融研究所褚保金指出，从江苏的实践看，所有者缺位的问题未得到实质性解决，由此便产生一些消极影响，与此相关的治理结构的有效运行受到质疑。目前的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质疑，“三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。
还有专家认为，目前推出的农村信用社改革方案只是一个目标有限的试点。首先从该方案的实施过程来看，它需要各方面的配合。如银监会对农村信用社改造成为股份制和股份合作制有着较高的资本金和资本充足率的要求，而由于过去许多农村信用社承担了过重的农业政策性负担，没有外界的支持，自身难以改造。目前，央行已表态，将利用发放专项再贷款或专项中央银行票据等方式帮助试点地区农村信用社化解部分历史包袱。同时，地方财政也应尽快制定出另外５０％存量不良资产的“买单办法”；再如农村信用社划归省政府管理，如果没有相关的金融配套措施，也很难实施到位。譬如没有农业保险、农村存款保险机制，一旦发生大面积的系统风险，地方政府很难承担救助责任。其次，即使方案得到实施，要想达到最终期望的目的，也还有进一步改良的余地。
如方案重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何使改制后的农村信用社真正有积极性按商业条件运作，为此需要尽量减少政府的股权，积极引入多元化负责的股东，把农村信用社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命的管理层。再如如何保证股份合作制银行为了盈利，将资金运作非农化？将来有无必要更进一步下降管理层次，建立地市级管理的农业合作制银行以更好地满足基层农业的金融服务需求？
另外，我国目前尚未针对农村金融机构的相关法律。取而代之以中国人民银行制度并负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程，而这些规定和章程的法律效力比较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功能是为市场交易提供了强制性的行为规范，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期，从而减少交易成本，提高经济效率。具体到农村信用社，若法律机制不健全，则可能导致信用社内部的交易规则、信用社和人民银行、地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率的提到。因而有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的惩罚措施。
作为一繁重而复杂的系统工程，农信社改革因其积重难返，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的妥协，甚至是一次次的试过重来。让我们祝试点改革一路走好，早日在全国推开。
参考文献：
1． 农信社改革还缺什么？国家信息中心
2． 当前农信社改革的几个问题
