旁听、听证与公共政策民主
日期：2006-2-24 6:48:00
旁听、听证与公共政策民主
旁听、听证与公共政策民主
公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。［6］听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。
重大公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性，这也说明公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称和利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。
但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。［7］从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。
要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，体现充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作：第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成显得很有必要的；第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际；第三，提高公共政策听证的透明度。要增强公共政策听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前1个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道；第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏袒任何行业、任何利益集团，等等。[NextPage] 公共政策调查：公共政策民主的技术基础
旁听和听证，是公众参与公共决策的路径依赖，是公共政策民主的制度基础。从“关起门来决策”、一纸通知执行到举行旁听和听证，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是政治文明的重大发展。旁听和听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点，也是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益，必须了解民情，反映民意，集中民智。旁听制度和听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程，从而真正行使当家作主的权利。从宪法的角度来说，旁听制度和听证制度是保障公民知情权的一种制度，是一种公权力对私权利的制约，因为凡作出可能要影响他人权利的决定时，决策方有义务听取他人的意见。然而，我们应该看到，中国的旁听制度和听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。这就是说，公共政策民主还有一个不断完善的过程。其中，公共政策调查就显得尤其重要。
如前所述，旁听制度要真正发挥作用，就需要旁听代表有一定的时间就所讨论和决策的公共政策议题展开调查研究，充分听取相关领域的专家、学者、律师、基层执行工作者、普通老百姓等多方面分散型公众的意见，了解不同行业、不同地域、不同阶层、不同利益集团等若干群体型公众的看法，这样有利于开展有质量、平等的、并能提高公共政策决策水平的公共政策对话。从现实状况来看，旁听代表的公民意识、参政意识都是相当强烈的，参与旁听的积极性非常高；但从一些地方的旁听制度规定来看，对旁听公民的义务规定远大于权利，且旁听的目的性不甚明确，因而旁听公民颇多怨言。旁听公民的调查研究和信息收集显得意义不大，不可能形成正常的公共政策对话，因此也就表现得“形式多于内容”。要能真正地体现公共政策民主，就有必要明确旁听公民的调查研究权利。
同时，听证制度要真正发挥作用，真正体现公共政策民主，也必须要求开展细致而又深入的调查研究。因为听证代表的发言不是其个人的发言，而是代表整个群体的发言，因而有必要广泛听取其他有关人士的意见和建议，使其发言更具代表性、更全面、更符合实际。大众传播媒介也必须配合听证代表，公正、客观地反映民意，进行科学的民意调查。就价格听证会来说，消费者代表针对听证内容更应该开展公共政策调查，要了解和熟悉行业的成本状况与经营实际，从而有利于改变信息不对称和地位不平等的状况。监管者也有必要聘请专家智囊机构和行业中介机构进行调查与质询，这样更能保证公共政策听证的客观公正性、可信度和质量。有了公共政策调查作基础，就更能形成对等性的公共政策辩论，更能发挥和体
