膨胀”。其三、相对于现代科学技术的发展与要求，官员膨胀表现为低素质官吏队伍恶性膨胀。其四、相对于公共管理的终极目标效率而言，官员膨胀表现为低效率官吏队伍整体性膨胀。
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二、官员膨胀的多重因素
官员规模膨胀是我国的基本国情国力发展的必然，是多种不良因素互动的产物，有外部环境影响的结果，更主要的是内部权力分化等多种因素共同作用的结果，主要表现在以下方面：
1、权力低风险区域的形成与官员对低风险区域的追求
长期的计划经济使然，在公共行政事务与权力的分享方面，政府形成了低风险权力区域。在这一时期，主要由于政府的集权与绝对控制，在政府、市场、社会团体和公民个人四个主体方面，政府为自己营造了一个始终处于低风险区域权力中心。政府通过建立正式规则有效保护自己的权力，并使权力神圣不受侵犯。同时，通过
法律、
制度及一切必要的手段压制其它权力的产生。由此产生政府利益、市场利益、团体利益和公民个人利益的分享上，政府始终是利益的最大收益者和分享者，始终对其它个体的利益有分配权。
进入社会主义市场经济阶段，由于受西方公共行政范式革命（paradigm revolution ），特别是90年代开始的“重塑政府运动”（或者称为治道[Governance]变革理论）对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”的影响，中国政府职能逐渐向市场化方向转变，逐步退出了某些职能区域，市场、社会
组织及公民个人开始获得了一定的权力分享。但由于政府在制度发展与建设方面始终具有优先权，因此形成了对政府权力的政策性保护。在“政府——市场”的新机制中，政府权力始终处于低风险区域。而对于其它权力主体而言，其相对风险主要来自市场机制的不健全，无法律保障和制度保护。在此情况下，政府所有官员对低风险区域心存向往就成了一种必然的价值选择。
政府权力低风险区域的形成，首先源自于对市场功能的不可信与怀疑。在政府与市场关系上，政府从权力上侵占市场权力，形成政府权力中心，从利益上剥夺市场利益，导致市场功能弱化。在整个过程中，政府不是逐步让利给市场，而是尽最大力量排斥有效的市场行为的发挥。政府依旧认为市场机制的建立必须以政府的先导为前提——部分替代市场、培育市场、推进市场化改革。这样政府权力中心依旧有非常稳固的地位，导致官员对政府权力中心依赖心理的增强，而淡化对市场权力中心的认可。在政府与社会团体关系上，政府过多地以自己的行为影响社会团体行为，当民间团体实施自身功能时，政府往往以指导、协调、配合、参与多重行为施加影响力，形成事实上的权威中心。
其次，源于对政府权力神圣地位的维护。长期以来，政府、市场、社会团体与公民个人四个主体并不居于同等地位。计划经济条件下形成的政府独揽一切权力的现象并未市场机制的逐步形成而消解，进而从根本上遏止了其它三个主体的发展和对必要权力的分享。就公共行为而言，政府始终信奉全能地位，认为自己是民间呼声的最佳代言人。一方面，在公共管理活动中竭力树立政府的威信，通过对公共领域各种决策权的占有为自己造势；另一方面，政府对权力的分配随意性增大，往往因人设职。在行政组织中，主要官员对权力分配的控制权不断加强，个人因素和个人控制成为凌驾于组织控制权之上的超权力。官员与官员之间正常的工作关系建立在权力分配的利益之上，变成个人利益基础上的权力关系。
第三，低风险权力中心的形成源于政府规则的不完善而导致的权力向唯亲者集中。由于在官员的任免上，长期以来缺乏有效的选配机制、竞争机制，制度本身的残缺，任人唯贤与任人唯亲始终是最尖锐的矛盾。在矛盾的转化过程中，亲缘关系、血缘关系、地缘关系、朋党关系多层次存在，形成制约权力分配的重要因素，并由此结成各自独立的利益团体，一定程度上造成权力不断向唯亲者集中的不争事实。由于共同的利益，权力之间的制约关系、制衡关系丧失，代之的是为保护利益而进行的权力结盟，从而大大化解了权力运用中的各种风险。
第四，权力占有量的多少成为政府官员分层的依据。政府官员的分层表面上看是以职位高低而定，但实际上是以职权的大小（包括权力的影响深度）、职权范围的宽窄来进行的，即在权力所触及的公共管理的幅度和层次上都有一定程度的体现。权力意识得到强化，忽视了
服务功能和对责任因素的考虑，官位利益占据第一位，工作利益退居第二位，形成了工作关系掩盖下的实质上的私人利益关系，理论绩效与实际工作绩效严重背离。
2、“竹节现象”与官吏层次的无序增加
所谓“竹节现象”是指从中央政府到地方政府若干个层级间，每一级担任官职的官员周围形成一大批官方认可的准官吏队伍。这些官员往往以名誉职务及“××助理”（如省长助理、市长助理、县长助理等）和“后备梯队”（后备干部第一梯队、第二梯队、第三梯队等）的形式存在，不仅在纵向方面体现出多层次性，而且横向方面形成一定的规模。
“竹节现象”是长期以来公共行政发展中所施行的
人事制度认可的结果，重要原因在于可以掩盖实际工作中职位数目增多的事实。在公共行政中，处于“竹节”位置的工作人员虽然担当辅助决策等多方面的重任，但真正意义上使得正式官员逃避工作职责，同时掩盖和隐瞒了正式官员能力弱化、素质低下等方面的事实。“竹节现象”导致的最大弊端是担任职务的官吏队伍数目上的实际膨胀而又在统计数据上无法正常体现，同时，使得权力中心层级关系复杂化，权力进一步分层，等级明显，责任下移。获得这一准官吏职务的人心理上始终把追求正式官位和中心官位看作自己的奋斗目标并由此形成了对官位的潜在竞争力量。
处于“竹节现象”中的官员非正式担任职务的官员，因此在任免过程中有极大的随意性。但他们往往又是实际官职的承担者，因此他们的的出现逃避了正式任命中必要的法律程序，滋生了一系列任用中的腐败行为，包括任人唯亲、朋党关系、拉帮结派等多个方面。
在“竹节现象”的影响下，权力形成了多重中心，权力关系变得日益复杂。由于缺乏必要的限制和规则，导致大量官位增加，因人设职非常普遍，官吏队伍日渐庞大，造成排队分享官职的既成事实，从而导致官吏任免过程中的不公平竞争。
由于普遍存在的“竹节现象”，政府权力核心成为一个日渐庞大的权力集团和利益集团，在这个集团内部，出现了组织权力核心、官员权力核心和制度权力核心。组织权力核心对公共行政活动具有独一无二的支配地位，诸如政策的选择与执行，监督与关系的协调等。官员权力核心则严格控制权力的分享与利益的分配，诸如权力分配的大与小，利益的多与少等。制度权力核心一方面控制制度的制定，另一方面对正式规则及相关的非正式规则提出严格的遵循要求。多权力核心的形成使权力有了无尚的魅力，对权力的追求便由此成为一种时尚。
3、官位选拔中存在不平等因素与歧视现象，授予官位成为一种奖励手段和财富分享手段
在上述情况下，权力的所有制发生了变化，人民赋予政府权力变成了政府对权力的独占，官位成为政府的一种无形财富。政府对职位的设置、权力的划分、
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