工作通常是由那些不在编干部做的。所以在编干部必须保持与不在编干部的合作，以求他们工作细致谨慎，干出成绩又少惹是非。
现在来看干部和村民的合作。生二胎就是干部和村民默契的互利合作的一个很好例子。
此外，基层干部不完成一定的任务就要受罚，又要照顾到村民实际，所以他们集执行小鬼与庇护神于一身，平时是以村民为对手打游击，上级来检查时又与村民结成同盟，通风报信，出谋划策。村民面对上级调查者，衡量利弊的结果，就是对他们说假话。这样相互隐瞒对双方都有利。
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四、博弈与制度演变：宏观分析
真正的制度建立"主要不是一个学习、
宣传和贯彻既定政策的问题，而是一个所有的直接的和间接的受益者或受损者为了他们的利益——用经济学家的话来说——反复博弈和公共选择的过程"（苏力，1997）。本节引入纵深的时间维度，分析的目标是研究制度演变背景下人们如何在现实世界中作出决定以及这些决定又是如何改变现实的。调查发现陈村（及其一带）计划生育博弈中发生过四个转变。下面具体探讨这四个转变及其实践结果和逻辑，从中认识计划生育博弈过程中的主脉络。
（一）从村级执行到乡级执行：小分队取代村干部
从一开始实行计划生育到20世纪80年代末，陈村的计划生育中的通知、催逼和罚款等工作都是由村干部去执行，或一人或几人，或整个行政村所有干部加上乡里派来的一个坐队人员。这个坐队人员监督村干部的工作，同时也为了拔高村干部的行为，使之更具有国家（或上级）意志的合法性，壮村干部的胆以威摄村民。在计划生育方面，那时的村干部较现在有更多的权力。这样做的后果有：（1）村干部容易从中得利。因为村干部具有决定性实权，村民巴结他们就可以受到一定的庇护，减少利益损失。（2）
瞒报计划生育实情的事较多。因为村干部得到了某个村民的好处，就要回报，这是很现实的交易，所以就要瞒上。同时我们知道，农村基层干部工作很棘手，村干部必须照顾到他们依靠的力量。碍于老邻居错综复杂的关系和人情面子，逼得他们一般也是能瞒上时就瞒上。
即便如此，村干部还是容易得罪村民，为了计划生育工作而与村民吵架甚至打架的事时有发生。国家是他们当然的后盾，国家在这里的具体体现是乡政府、派出所、计划生育指导站及计划生育小分队。但"国家"只是在一定时间和方面能作后盾力量。他们一旦不当干部，还是要和这些邻里乡亲天长地久地厮磨在一起。
后来，计划生育的执行机构改革，乡政府成立了"计划生育小分队".小分队在乡计划生育指导站直接领导下工作。比如现在，每村由一人来承包，该乡有37个行政村，所以小分队总人数37人，男性女性都有，其中约四五个是在编干部，其余都是临时聘请的。除了在编人员由乡里发工资外，①「基层干部的工资通常不高于中小学教师，所以一般不会超过四百元，而临时聘请的人员规定的工资数更低，没有隐性收入生活是成问题的。」其余人的工资都是从计划生育罚款中提取，每月二三百元——当然也有远超出这个数目的隐性收入情况。他们的年龄大都在20到30岁之间，最大的也不超过40岁，而且一般体格威猛，因为这是"强制性"工作所需。
为了避免任用当地干部所带来的弊端，其中占一半多的人员来自外乡。一般来说他们的文化水平较低，初中毕业就不错了，高学历者通常不会到这小地方来，即便来了也不干这一行。但这些学历低的人社会适应能力很强，软的硬的灵活使用，当然有时也难免"软的欺硬的怕".农村计划生育要决心有效地进行，地方"小分队"的建立是可以理解的。②「因为"事实上，现在面临的问题是上级各条线均把无限责任下达给基层政府，而基层政府原本非常有限的职权却逐步上调归口。
权与责的严重分离使乡镇政府极难承担日益加重的管理责任。基层政权已面临责任极度膨胀和职能急剧萎缩的矛盾之中"（施振强，2000）。」小分队取代了村干部的执行功能。
工作程序是：先由村干部通知计生户是做手术还是超生罚多少款等事情，如果按通知做了，没问题。否则，小分队随时可能出现，不管是白天还是黑夜，甚至凌晨时分。抓该引、流产或该结扎的孕妇，抓不着本人就抓她们的父母等亲人，家人就得拿钱去把人赎回。抓不着人就拿东西，牵猪牵羊挖粮食抱电视，只要能卖钱的都拿。如果家里没有人，他们就砸开门。
扒房子的也有。小分队成立之初的几年，孕妇们几乎不敢赶会上街、抛头露面，因为随时有可能被抓，抓住了麻烦就大了。即使怀的是头胎，小分队并不知道，被抓住了也不大好。小分队是群体出动，人多力量大，也分散了责任，干起来放得开。当然，常规时候要跟个村干部，一般是支部书记。计划生育执行功能从村转到乡，是实践中摸索的结果，也是村民、村干部和乡政府之间博弈的结果。但其中一个后果是村政逐渐在功能弱化中衰退。
（二）从株连到违规者自负其责：走向秩序化
连坐制古已有之，在陈村的计划生育工作中再次出现。它没有形成书面文件和政策，但出现在实际的技术性操作中。株连主要在20世纪90年代以后慢慢盛行起来，大约1996年时为最烈。1995年，陈村所在的XH乡在地区级计划生育检查时挂了黄牌，到1996年乡领导班子换届，
县委派W 任乡党委书记，最大的任务就是摘去这面黄牌。其实，1993年时的连坐已很厉害了，因CDS 生第二胎被罚，小分队把半个庄子村民的牛都给牵走了。但是为什么要弄邻居家的东西呢，人家又没有在受罚范围内？理由是他们不协助计划生育执行者的工作而是帮助那些超生户。确实"，传宗接代"是每户的头等大事，一点马虎不得。村民自然形成
统一战线，对付共同的对手。
因为以上原因，从执行人员角度来看，自然村民都是"对头"了。同时也主要是为了给超生户造成压力，并不是要树敌太多。但从宪法和法律的角度来说，株连邻居是违反宪法和法律的，所以就有村民不断上访。当然村民在执行的过程中也有抵抗，但在小分队面前往往显得力量单薄。株连亲邻的方式造成人心惶惶，既严重影响了经济发展，也使社会不安定因素增强，具有很大的破坏性。社会是一张网，纵横相连，一些官员的亲人也难免受到冲击。
所以，这种方式是注定要收敛的。到了1998年，陈村一带就开始扭转这种执行方式了。1999年和2000年，按上级的精神，不准搞株连，不准牵牛牵羊弄东西，更不准扒房子等，责任由违规者自己承担；如果真流动在外找不到，就找男方的父母，不再扩及他人。并且逐步实行由乡成立的法律事务所对违反计划生育规定（当然这种规定是根据上级文件政策和地方特色制定的）者惩罚，由事务所向县
法院起诉，由县法院依法执行。这是一个大的转变。然而对所谓"不合法"的暴力强制执行方式村民认为也是"合理的"，他们说，在这种乡村里不这样做又怎么做呢？近两年情况好转的原因可以概括为：一方面执行人员受上级规定的几不准的约束；另一方面实际上很少有超生的新户，超生的老户一般都有了清单卡，即使没交清的也因为吓破了胆，来要就尽力地给，不必要暴力强制了。但有些时候还是会发生的，所以"暴力强制"近期还不会完全消失。
（三）从规定"指标"到建立"台帐"：数字管理的引入
原来的规定是按各村人数来分配指标。比如，陈村有300多人，一年要完成3个妇女结扎任务。上世纪80年代
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