四、中西部地区乡镇治理结构变革的价值
虽然中西部地区治理结构变动的范围较小，影响也比较有限，但有其开创性的价值，对于构建市场化过程中，农村政治治理关系有着深远的影响。
——直选或半直选方式产生乡镇一级的领导者，启开了中国乡镇自治的大门，密切了国家与社会的关系，国家的权力在一定的程度上回归了社会。中国的乡镇的政府机构与其他国家机构一样，从社会中产生但又居于社会之上，并有可能成为同社会相异化的力量。无论是在自然经济条件下，还是在计划经济条件下，还是在市场经济条件下，政府都可能产生异化，实际上在乡镇一级干群关系紧张，乡镇一级政府施“恶政”已成为一个人们普遍的认同。出现这种情况不是乡镇一级的负责人个人品质“善”与“恶”，很大程度上是既定的统治结构所决定的。过去是向任命他们的上级领导部门负责，国家的政治经济发展水平要求他们这样做，于是他们强硬地完成各项订购任务和进行摊派；现在国家不需要乡镇一级政府承担
征收粮棉油的任务，由市场调节；从国家政治经济发展的大局而言，并不需要动用政府的政治权威来汲取农村社会的资源，并不要求乡镇政府一级负重大的经济责任，而公共管理、政治上的稳定的任务加重，如何达到这个目的，国家也面临着选择。三处治理结构的改革，就是作出一种选择，由村民决定，由社会决定乡镇负责人的去留，权力的来源发生了改变，那么他们在处理问题时，首先考虑老百姓的要求。试图建立“遵循人民的真正意愿的政府，而不是仅以人民名义发号施令的政府”[vi]，在治理的过程中，人民的发言权扩大，社会自我管理的空间扩大了；脱离社会的国家权力在一定程度上收缩。统治型的政治关系，开始转变为公共治理型的关系。
治理结构变化发生的社会经济基础，是中西部地区农村计划经济的体制已不复存在，自然经济处在瓦解之中，市场经济的因素在不断地生长，政府已不能在资源配置之中起决定性作用，再不能替农民作经济上的决策，农民在很大程度上获得了自由。因此在乡镇的政治行政权力不可无限制地发挥作用，如果要强行发挥，只能造成农村社会巨大的张力，甚至形成群体事件。乡镇区域中公民经济自主性的发展，必然导致政治上的自治，村民自治成功推进就是一个验证。随着市场化的推进，自治的范围有扩大的需求，把有限的自治提到乡镇一级是乡村民主发展的自然趋势。
国家整体进入以工业补助农业的时期，在经济上为中西部地区政府治理结构的转型提供了经济的基础。中国财政部部长金人庆2004年7月接受记者采访时说，中国财政必须由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。同时，要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，加大对“三农”的投入。他说，“多予、少取、放活”是中央提出的解决“三农”问题的重要方针。“多予”，就是要切实增加“三农”投入。“少取”，就是要少向农民收取税费。“放活”，就是要搞活市场促增收。[vii]那么，中西部地区的乡镇治理结构应该回应来自国家政策和农民需求的变化，对中国乡村民主进程的做出贡献。东部发达地区由于工业化、市场化程度很高，乡镇政府在很大程度上已城市化了，与中西部地区乡镇的治理结构大相径庭。在主动变革治理结构方面，中西部地区乡镇将会更有所作为。
——治理结构的变革，使中西部地区的农村开始了由自上而下的单一向度的政府的统治，向多向度的上下互动的治理模式过渡。过去“七站八所”在乡镇是有较多的行政管理职能，领导、指导农民的经济社会生活，对农民发号施令，收取费用。在市场经济逐渐发展的时期，农民的经济自主性大增强，大多数的“七站八所”失去了行政管理的空间和资源，已成为无行政功能和社会存在价值的机构；咸安取消“七站八所”，代之以市场化的服务中心、非营利性的中介组织及
协会，以往靠政治权威运行的机构，变成了靠技术权威及市场权威运行的机构，政府与新的组织是一种合同关系，农民与这些新组织的关系是自由选择的契约关系、顾客服务关系，开始构建一个新公共服务空间。
乡镇“七站八所”这些事业单位的改革，也使乡镇政府从人满为患、机构臃肿的困境遇中解放出来，提高了政府的质量。咸安改革乡镇事业单位的经验在湖北全省很快推广，中西部地区也有多个地区试用了这个方法，如成都市，在2004年9月，在全市所辖的乡镇全面取销“七站八所”的机构。这项治理结构的变革，使政府在管理好社会的同时，管理好自己。世界
银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂里茨指出：“不只是政策和人力资源决定经济成果，还有一个国家各类机构的质量也是重要的决定因素。”[viii]这项改革在提高政府质量方面有较大的作用，在各地推行的也比较顺利。在改革过程中，政府及农村的中介组织在探索如何与治理的主体——农民之间建立一种良好的合作关系，以获得自愿的合作与合法的权威。
——三处公共治理结构的变革，开了中国基层社会组织多样化管理方式的先河，丰富中国乡镇一级治理的形式。中国是幅员辽阔，人口众多，各地民众的政治文化心理各不相同，经济发展水平发展极平衡的国家，在经济管理方式上，各地有很大的不同。如中央在全国范围内推行家庭联产承包责任制，其声势力浩大，但是河南南街村、江苏华西村二十多年来保持着集体的生产方式，并以其骄人的业绩，令世人刮目相看，成为一种成功的政治经济范式。在治理方面，同样是不能一刀切，如何变革要从本地的实际出发，要创造中国式民主的形式。如云南的改革者们就认为：云南省属于西部不发达地区，自从西部大开发以来，中央和地方各级政府纷纷出台了一系列鼓励发展经济的优惠政策。但是，这些经济政策，其实不过是当年东部沿海地区所能享受到的政策照顾的翻版，在现在的情况下，已经明显失去了优势作用。以招商引资的一些优惠条件为例，和现在东部沿海发达地区的招商引资相比，只不过多了一些
劳动力和自然资源的有利条件，而投资环境是远远不可能和这些地区相比的。只靠经济政策的优惠，要想实现云南的发展是不符合云南省此时的实际情况的。中西部要发展并赶超东部沿海地区，关键要有比他们更有优势的发展条件，而这优势的关键就是进行政治体制改革，把政治体制优势转化为经济发展环境优势，这样才能抢得先机，站到发展的制高点。地方官员发挥自己的政治主动，创造多化的政治管理方式，服务于本地经济发展的实际。政治体制改革、治理结构的变迁都为了实现发展的目标，是推动经济发展的工具和形式，这种形式的多样性，是中国政治发展的大局所允许的。三处公共治理结构的变革，所产生的治理形式，依然是还是国家管理的结构的基础部分，仅仅是形式不同而已。四项基本原则丝毫没有因为治理结构的变化而动摇，相反共产党的执政基础在这些地区扩大了，巩固了。
——治理结构变革的过程是一个改革者、民众、媒体等各方面的一个学习过程。学习改变人们的知识、态度、行为。仔细研究三处治理结构变革的过程，我们不难发现，整个变革的启动、实施，是改革的设计者、民众不断地学习民主理论、其他地方政治发展的经验、学习研究国家的法律、思考如何实现民主的程序的过程，这个过程迄今为止都继续进行之中。托克维尔曾对人民学习民主与自由有一个断语：“任何才干也没有比保持自由的技巧可以收获更丰，但任何事情也没有比学习运用自由更苦”[ix]政治改革是比经济改革敏感得多的领域，改革的组织者时时都有如履薄冰之感，他们认真地研究国家的宪法、组织法、选举法，寻求改革的合法性。在红河州，从
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