构就没有多少事情可干，就可精简了 [6] 。在这一认识的指导下， 1988 年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变政府职能的原则。
1992 年中共十四大明确提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时提出下决心进行行政管理体制和机构改革。可以说，经济体制改革总目标的最终明确，为政府机构改革奠定了坚实的基础。精简政府机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制，释放经济发展的活力。
二、政府机构的规范化、法制化程度不高
从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。
所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的
制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断” [7] 。
中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的
规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和
法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。
法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。
从行政法规方面看，还不够完备。 1980 年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个
机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行政法规有待完善： 1 行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅 11 条，后者 13 条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的 [8] 。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间； 2 部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法， 1949 年和 1950 年各颁布一部， 1955 年至 1956 年先后制定了 12 部。但 1957 年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政； 3 行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化 [9] 。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。
行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。
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三、政府职能长期不明确
政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。
在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类： ( 一 ) 对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过
军队执行； ( 二 ) 对内职能： 1 维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会 ( 人大 ) 、两院及
公安部门执行； 2 为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。
一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在 1957 ～ 1978 年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。 1978 年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。
误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、
文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。 1949 年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。
误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。” [10] 中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（ 1 ）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和
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