国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究

的行动能力明显提高，这是起因于乡村居民对基层政府组织不信任结果的表征。面对农村居民教育程度的大幅提升以及市场上大量快速的信息，基层组织却还习惯性地扮演技术专家与政策宣传的角色，于是地方民众静坐基层政府、激烈抗议以争取外界同情的事时有发生。从基层组织活动的具体考察来看，他们在推动计划时，有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议只是政策传达的手段，同时，欠缺持续的参与也让村民不明白这个计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。于是，在彼此应付了事与事不关己的互动模式里，往往一个小的引爆点就会引发村民激烈抗议的具体行动。

　　事实上，有效的对话机制并非来自中央政府更多的资源与行政的授权，而是来自基层与村民共同参与乡村治理过程中彼此的信任，因此，通过有效的沟通和让村民能实质且持续地参与来降低彼此的不信任感，让基层组织与村民在知道彼此的底线后，通过“协商机制”找寻一个可以妥协与忍受的选择，这是农民素质在不断提高和觉醒的必然结果与佐证。

　　（二）对基层设施建设与财政紧张的忧虑

　　基层建设不足使基层组织在推动乡村治理工作时面临极大的压力。这不仅是乡村的问题，也是所有都市与各级政府的难题。在财政赤字的压力下，许多基层政府连员工的薪水都无法得到有效保障，因此，要求基层政府比照都市地区居民一样提供较高水平的公共服务，可以说是缘木求鱼。在没有彻底改变地方财政收支划分法或直接增加地方财政的收入前，任何要求基层政府提高服务内涵、将基层政府缩编或虚化只是治标而无法治本的做法。

　　在这些乡村地区，先前提供交通、水电、燃料等公共服务的国有单位，在追求自由市场运作目标下逐渐民营化，未来基于成本与经济效益的考虑，这些“半公半民”企业将会陆续放弃或重新考虑对这些地处偏远或人口稀少的乡村基层政府提供公共服务。于是，基层政府与这些原先只有义务提供社会公众服务的企业便会发生讨价还价的谈判程序。这些问题将不断地困扰乡村基层政府，并造成无法提供足够且适当的公共服务。

　　而基层政府的财政紧张也将导致行为的变异，出现目标替代现象。基层政府由于生存困境和体制缺陷的交互作用，自身作为公共权力部门，却把为公众工作演变成为自己工作。为摆脱财政危机，基层组织本身甚至成为乡村冲突的直接制造者。我们认为，目标替代值得特别关注，因为它显示出基层组织正在生长出对于乡村社会的掠夺特性。如果这种掠夺性不加以有效整治，将会日益严重，将出现西方治理研究中所称的掠夺型地方政府[8].

　　（三）对乡村治理的范围与影响力调整问题的反思

　　乡村治理经常面临着治理范围与影响力是否需要调整的难题。实际上，以地理或行政层级来划分治理范围有着很大的局限性，乡村治理所需要的是如何整合地方合作的机制以及让整个机制发挥更大的效果。

　　许多人误认为增加基层政府的效率就是要进行合并，事实上，合并只是所有可能提升效率的方法之一。合并只适合在民族色彩单纯且提供服务性质类似的地方，合并后的地方政府只节省了地方人事成本，并没有因为合并而让他们提供更有效率的公众服务。因此，我们所追求的效率是要基层政府在推动地方治理的同时，扮演它所应该扮演的角色，以提供更多元且有效率的服务。

　　而具备多元民族特色或不同社区价值、文化特色的地区，则可能需要重新界定基层政府所服务的范围与项目。在未来的乡村治理中，我们需要改变以前那种以人口数量或地域界线等简单划分区域的方法，而是应根据不同的文化、价值以及生活习惯截然不同的原居民村庄来重新规划出许多不同文化与民族风格的新乡村地区。

　　（四）乡村治理将面临着都市的压力与发展导向的两难

　　现在的乡村大多处在都市的外围，在土地相连的情况下，都市所习惯的区域规划、区块发展模式经常向外延伸，并深刻地影响到乡村地区。有些乡村地区提供了都市发展所需要的土地，然后逐渐成为都市郊区的一部分，甚至成为另一个都市。在这漫无目标的向外扩展过程里，乡村治理陷入一个两难的困境，究竟乡村要往哪里发展？乡村的主体性、价值究竟要定位在哪个基础？便成为乡村治理亟待寻求的方向。

　　在过去，乡村的价值似乎只建立在便宜的土地、劳动力与农产品上。如今，在全球化浪潮的冲击下，乡村的这些优势与价值已慢慢开始消失。因此，如何创造被利用的价值，便成为乡村治理与基层政府努力的方向。从欧陆乡村治理的经验里，我们发现欧陆将乡村的价值塑造成为一个提供不受污染的农业生产基地、一个为世人保护稀有自然环境以及最后一片属于世人的公共空间。

　　20世纪50年代我国的人均耕地面积为0.18公顷，而现在仅为0.085公顷。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降。受荒漠化的影响，我国40％的干旱、半干旱耕地在不同程度地退化。另外，耕地污染也在加剧，约有1000万公顷的耕地受到不同程度的污染[10].

　　因此，基层政府应该拒绝过去漫无目标或抄袭都市区块经济发展模式的做法，而应该全面审视乡村土地应该如何利用以及乡村应该朝哪个方向发展等问题。

　　（五）农协等中介组织的重构是推动乡村治理的关键

　　乡村治理固然需要政府和农民之间的中介组织，但更需要农民与市场间的中介组织。如果我们转换思路，将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，就可以同时借助市场中介的机制，在自愿交易的基础上，从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业，这样不太容易遭到农民的抵触。实际上，在新的市场经济形势下，众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至软弱可欺，倘若把他们适当组织起来，则有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。

　　国际经验表明，农民协会（农协）是一种可行的组织形式。考虑到目前我国落后的农业和分散的农户的国情，采用农协这一形式充当农民与市场的中介并借以提高农民自我发展和参与竞争的能力就更为必要。此外，就中国的实际来讲，已经有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织，而农民作为中国最大的一个阶层，也应当有自己的组织，在中央和地方各级决策过程中反映自己的诉求。

　　有了农协这一联系农民和市场的中介组织，村委会单纯充当政府与农民的中介或者充当乡镇政府派出机构的困扰就可以迎刃而解。

　　（六）乡村人才与领导者能力的培育是推动乡村治理的保证

　　如何善用乡村的人力资源与培育领导者能力是乡村治理能否成功的保证。人口外流让乡村人力资源有逐渐高龄化的趋势。因此，除了通过活动来凝聚村民对乡村社区的自我认同与服务外，更需要通过训练课程让留在乡村的年轻人成为新一代的领导。基本上，这种新人力资源的招收活动与领

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