绝对增长与土地面积减少的冲突。近年来，我国人口每年以1000万左右的速度递增，而农村土地却以每年数百万亩的数量递减，从而形成我国现代化进程中所特有的人增地减的尴尬格局。据资料显示，从1980年到1995年的10年间，我国耕地净减5万平方公里，超过日本耕地面积的总和。我国现有耕地面积同历史上耕地面积最多的1951年相比，递减2.3亿亩，平均每年净减700多万亩，从而使本来已经紧张的人地矛盾更加突出。导致耕地减少的原因有自然因素与社会因素的影响，但更为主要的引发源在于人为因素，主要表现为：以开发区建设，越权批地，城镇化与非农业发展为特征的土地不合理利用与土地乱占滥用；以水土流失与过度开发为特征的耕地功能弱化与耕地面积锐减；以耕地污染与有机肥料过度使用为特征的耕地退化与肥力下降。农村耕地的锐减对农业生产的正常发展与国家的粮食安全构成了严重威胁。最后，农村土地闲置与耕地抛荒不良循环。由于受到产业利益驱动、产业结构调整、剩余劳动力流动等诸多因素的影响，近年来在我国农村不同程度地出现了耕地抛荒与土地闲置现象。据1995年清查，全国非农建设闲置土地6万公顷，其中耕地面积占45%，1996年底仅开发区占地中撂荒的耕地就达2万公顷；大量耕地抛荒现象的出现，致使耕地的生产及经济功能丧失，严重影响了农业生产与农村经济的发展。之所以出现这种状况，主要原因在于种植业比较经济效益下降、农业生产自然风险加剧、非农产业利益的诱导以及农村土地社会负担的不合理。
从国情层面上看，人多地少的基本现实与人地关系的矛盾冲突，是引发“三农”问题生成的根本原因。这种国情约束对“三农”问题的影响主要表现为：第一，人多地少的矛盾严重妨碍了农村土地适度规模经营格局的生成与土地优化配置效率的正常获取。在市场化取向改革进程中，作为农村基本生产要素的土地理应按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，农村土地适度规模经营不仅是农业现代化的基本要求，而且也是农业现代化的根本标志。马克思曾经指出：“从经济观点看，大规模耕种土地比小块的和分散的土地上经营农业优越得多，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。”而我国农村目前人多地少的现实，必然使以家庭小规模承包经营的格局长期化与凝固化，致使劳动投入与土地投入都超越了可替代的合理限度，农村土地的规模效益难以正当获取，不仅阻碍了农业生产结构的调整与优化，而且阻碍了传统农业向现代农业的历史转换，最终使农业比较利益持续低下，从而使农业生产经营活动丧失了市场经济所要求的基本的利益吸拉力与效率推动力。第二，人多地少的矛盾不利于农业劳动率水平的提高与农业市场竞争地位的提升。从资源利用的技术层次上分析，由于人多地少的硬性约束，致使我国农业运行呈现出一种反常格局：土地生产率高与劳动生产率低同时并存，这在非农产业领域是不可能出现的。长期发展的必然结果只能是“土地边际报酬递减”规律作用的强化与现代农业投入数量的人为增加，致使经济学倡导的成本效益原则在我国农业生产经营活动中失去应有作用。另＿方面，人多地少的现实格局如果与二元经济结构的转换迟滞联结在一起，则必将会使农村剩余劳动力大量形成并被人为积压在日益短缺的农村土地上，农村土地产出数量或许可以持续增加，但由于在科技进步过程中资本有机构成持续走低与农业劳动力人数绝对增加，致使农村土地的劳动生产效率不高；而在优胜劣汰的国内市场竞争中，劳动生产率的高低是判断与衡量产业竞争优劣与竞争地位高低的基本要素；特别是伴随着市场化与全球化发展趋势的运行，我国农业产业竞争力与农产品市场竞争力的劣势将更加明显地显现出来。第三，人多地少的矛盾不利于公平与效率双重目标的有机耦合与农民经济地位的改善。公平与效率双重目标的协调始终是社会经济进步中必须面对的两难选择，国际经验充分表明，在生产要素优化配置过程中，处理二者关系的根本原则在于坚持“效率优先，兼顾公平”。而公平与效率的矛盾﹁直是我国农村改革与发展的一大难题，之所以如此，根源在于中国所特有的人多地少的现实国情。在目前人地关系如此紧张的社会背景之下，无论是中央政府的制度创新还是农户家庭的行为选择，均存在着“公平”为先、“效率”为后的选择倾向；因为对于中国农民而言，农村土地首先是一种“生存资料”和“生活保障”，而不是资源优化配置的生产要素，因此人们对待农村土地经营首先追求的是生活资料的基本满足，而不是投入产出效率的有效提高，人们经营农村土地的出发点不是市场利润的最大化，而是基本生活手段稳定性；于是在农村土地资源配置过程中，公平原则高于效率原则。另一方面，由于农村土地资源配置中公平原则与效率原则的不合理错位，致使农业劳动生产率难以提高，农民在满足了基本生活需求的前提下却无法从农业产业运作中获取更多的经济利益；再加上“重工轻农”的倾斜发展战略与农村税费改革的相对滞后，致使农民的社会负担相对较重，在人多地少的硬性约束下，农民的税费负担已经占到农业产值的20%以上，这显然有失公平待遇原则，其结果只能是农民社会经济地位改善的缓慢与农民收入水平提升的迟滞。
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四、政策之因——国民经济运行中的政府行为偏向
在影响与决定农业发展的要素体系中宏观经济政策居于核心地位，正如发展经济学家舒尔茨指出的那样：“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误。”在我国农业发展一贯倡导的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我们认为“三靠”的中心与关键在于“一靠政策”，因为政策既是决定科技与投入能否到位的关键，又是农业人为兴衰的根源；而作为政策制定与实施主体的政府则在农业发展中扮演着十分重要的角色。无论是历史检索，还是现实分析，我们都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向，而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。
（一）国民经济发展中的工业偏向
根据公共选择理论，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好，由此决定了政府利益与民众利益错位的可能性。由于我国是在严重短缺的情况下发展经济的，更由于政府与农民在产业上的分离与空间上的错位，政府的行为选择必然要在一定程度上偏离农民的利益，只有如此才能集中到足够的资源去实现工业化的既定目标。在这样的历史背景之下，国民经济发展的工业偏向更不可避免。一方面，依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品剪刀差（隐蔽方式）与农民税费（公开方式）两种方式来进行。据统计，1950—1979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5100亿元收入，同期农业
税收为978亿元，减去
财政支农支出1572亿元，最后政府从农业抽取的农业剩余净额为4500亿元，即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。改革开放以来这种情况有所缓和，但仍然保持在一个较高的水平之上，1979—1994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业抽取15000亿元收入，同期农业税收为1755亿元，减去财政支农支出3769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元，即农业部门利益流失达到811亿元；另一方面，国家财政支出过程中也表现为显著的重工轻农倾向，尽管《农业法》明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，以1992—1996年为例，财政支农支出年均增长16.8%，而向期财政经常性收入年均增长23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，1993—2000年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，前者仅仅为后者的1／2或1／3，从而与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称
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