宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”12这说明，中国土地的所有权关系是明确的：土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。13在首要原则澄清的前提下，“集体”的界定却是含糊的。根据《土地法》第8条，“集体”一共有3种解释：“村农民集体”、乡（镇）农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在“集体”概念之外，还有“集体所有”，这种“集体产权”的概念也是模糊的。事实上，用农民的话说，所谓的“集体所有”就是“人人都有，人人都没有”。显然，我国集体土地的制度安排中存在着土地产权所有者身份不清，土地使用权缺乏法律保障的问题。尽管如此，《土地管理法》还是赋予了村委会对村集体所有的土地的经营权和管理权，而属于乡（镇）农民集体经济组织所有的土地的经营、管理主体虽然没有被《土地管理法》明确规定，事实上是乡（镇）政府在行使经营、管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立起来，土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力。这使农村土地集体所有制异化为公有制包装下的权力所有制。更具体地说，在农村，土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有，他们可以想把土地怎么样就怎么样。14目前农村土地制度的一大问题就是代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，使土地集体所有成为管理者所有。土地集体资产产权的模糊化与村庄治理的问题化特征遥相呼应，成为了制造村庄经济利益纠纷的温床。
综上所述，从传统的士绅精英到计划经济时代的委托代理人，以及现在市场经济中的“政府经营者”，村庄治理的体制安排都为基层统治者提供了先天性的牟利空间。他们利用国家资源侵占村民利益的行为已经成为了一种难以根除的痼疾，土地产权制度的先天缺陷又使这一问题雪上加霜，“城中村”上访是针对上述问题，村民维护自身利益的集体回应。
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四、结语
美国著名农民问题研究专家詹姆斯·斯科特曾经指出，公开的、有组织的政治行动对于多数下层阶级来说是过于奢侈了，因为那即使不是自取灭亡，也是过于危险的。而我国学者肖唐镖通过对村民上访事件的研究得出结论，从我国近二十余年间农民向政府表达意见和不满的方式看，呈现出“三步曲”的特点：在上个世纪90年代中期以前，主要以和平的"沟通性"方式为主，而自90年代中期以后，他们的行动越来越带有"迫逼性"的特点，与此同时，"敌视性"方式也已经出现。15村民抵抗行为的上述变化反映了我国村庄利益结构的冲突已经呈现出了刚性化的特点，随着国家、地方政府、农村基层组织及其工作人员和农民都成为了具有独立利益的主体，他们各自明确的利益取向和意识开始作为指导其行动的基本准绳。
从“城中村”上访背后的问题纠葛来看，围绕土地收益产生的矛盾冲突，正是不同主体之间利益取向冲突的反映。地方政府试图通过土地征用来推动城市化的进程，“城中村”领导试图通过土地流转来牟利，村民则希望获得土地收益带来的生活保障。然而，由于
管理制度的混乱、保障制度的缺失、产权制度的模糊，村民的利益被普遍剥夺，他们为了维护自身利益采取的抵抗行为会引发大规模的集体上访，上访反过来又会成为城市化的现实阻碍。在土地收益的博弈关系中，村庄领导成为了“最大”的赢家。在这里，不容忽视的是，村庄领导获取收益是以国家土地管理与村庄治理的体制性缺陷为前提，他们常常与国家的代理人，那些直接关涉“城中村”命运的地方政府官员相勾连，从而使土地利益集团形成事实分割，强化了“城中村”利益结构的刚性特点，进而使村民上访的“敌视性”行为日益增多。“城中村”上访事件的上述问题表明，以利益关系调整为核心的体制性制度建构的要求已经迫在眉睫。
【注释】
1中组部党建所课题组：《中国
调查报告》，中央编译出版社2001年版；或《马克思主义与现实》2001年第2期。
2“群体性事件研究专辑”，载北京：《中国行政管理》2002年增刊，第2页。值得注意的是，中央政法委研究室所组织的调查与此结论一致，详见《维护社会稳定调研文集》，北京：法律出版社2001年12月版。
3吴次芳，鲍海君：“论失地农民社会保障体系建设”，《管理世界》2002年第1期
4王克强，蒋振声：“从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性”，《农业经济》2002年第2期。
5王国军：“中国城乡社会保障制度衔接初探”，《战略与管理》2000年第2期。
6王晓毅：“冲突中的社会公正-当代中国农民的表达”，转载自《中国社会学网》[http://www.sociology.cass.net.cn]
7于建嵘：“当代中国农民的以法抗争--关于农民维权活动的一个解释框架”，转载自《中国社会学网》[http://www.sociology.cass.net.cn]
8张静：“国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾”，《开放时代》2001年第9期。
9吴毅，杨震林，王亚柯：“村民自治中“村委会自治”现象的制度经济学分析”，《学海》2002年第1期。
10Jonathan Unger认为地方政府体系在农村经济改革以后并没有改变，而在村庄一级，村干部的权力基础已经发生了变化。(The Transformation o f Rural China， New York: M. E. Shape， 2002)。
11傅晨：“论农村社区型股份合作制制度变迁的起源”，《中国农村观察》1999年02期。
12宪法第１０条第１款，土地管理法第６条第２款
13张孝直：“中国农村地权的困境”，《战略与管理》2000年第5期。
14同上
15肖唐镖：“二十余来大陆农村的政治稳定状况--以农民行动的变化为视角”，《二十一世纪》（香港）2003年4月。
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