农业、农民和农村问题是当代中国经济和中国社会发展的突出问题，其发展状况将在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村教育既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的重要表征。近年来，农村地区教育问题尤其是农村基础教育问题已经成为学者们关注和讨论的焦点，国家把农村教育作为中国教育改革和发展的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长足的进展。
从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是《义务教育法》颁布实施以后，经过各级地方
政府的不懈努力，近几年我国农村基础教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显著成绩。从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的巨大成就。
但从90年代中期以后，随着
财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和
管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。
一、 农村基础教育投入总量缺口分析
（一） 由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口
农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。
据
统计，1991年，全国中小
学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。
教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段 ：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了
法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中
文化程度和小学文化程度的
劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，江泽民主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向
制度化，财政投入水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年
组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。
（二） 由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口
1993年中共中央、
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