法是，在农村社区合作经济组织中，将原属集体所有的土地资源、现有固定资产和自有资金以股份的形式全部折股量化，按照一定标准把全部股权一次性配置给社区内农民个人所有，股权可以在一定范围内流动，并以股份合作制方式组织运行。
股权有三种形式：一是基本股，占3股，配置对象为1995年12月31日前户口在该区的农业人员；二是承包权股，占3股，16周岁以下配2股；三是年龄、劳动贡献股，按承包责任田的期数和年龄为依据计算，足股占9股。这部分股权一次性配置给农民以后不再作调整，新增人口不再分配股权。对于新出生人口和结婚迁入的人口通过定期扩股配售新股，新出生的配售5股，新嫁入的配售6股，配售新股有优惠，按照当时股值的30%计算。这种做法虽然仍没有完全把虚股折实，但适合农民的经济承受能力。未来则设想发行全额现金股。同时，股权作为个人私有财产，可在本区内流动，允许股权转让、赠送、抵押、继承。为保证股权正常、规范、健康地流动，他们在股份合作社中建立管理机构，统一发放股权证书，一人一证，凡进行转让、赠送、抵押或继承的，必须到股份合作社、管理区有关管理机构办理手续，否则不予承认。
草场管理区的做法可以说是目前最为彻底的产权制度改革，对于解决已经进城务工经商农民不愿放弃土地的问题，提供了一条可行之路。
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七、农村小城镇建设的制度成本分析
1、基本国情矛盾与农业面临的资源紧约束均未能有效缓解
中国统计年鉴上的数据反映出这样一个基本事实：中国农业做为国民经济基础产业的地位，因其面临的基本国情矛盾──人地关系高度紧张──不仅并未得到有效缓解反而在加剧，而不断弱化。因此，中央政府才决定1996年停止征用土地1年。
从近年公布的统计数据上看，1988年到1994年农村人口增加了3184万，同期耕地总面积减少了1222.65万亩，年均减少203.78万亩。1994年农村人均耕地面积仅1.66亩，下降了0.08亩。若从1992年兴起“开发区热”之后计算，则年均减少373.3万亩；后3年（1991--1994）比前3年（1988--1991）耕地减少的平均幅度增加了9.95倍。
本文一再强调，农村小城镇建设的最主要的政策目标，应是加快农业过剩人口向县以下城镇转移，进而缓解耕地所承载的农业人口压力，促进农业规模经营，提高农业的劳动生产率和商品率，以保证农业在市场济的竞争条件下不致衰败破产。
统计数据反映出，1988-1994年农村总劳力增长了11.45%，这基本上与人口增长比例同步。但随着耕地大幅度减少，农业面临的资源紧约束问题日趋严重，农村劳力已经大量向非农业转移，农村非农就业劳力已占总劳力的26.79%。但滞留在农村的非农就业劳力增长了38.94%；而能够正式转入城镇就业的劳力占整个非农就业劳力的比例，不仅一直就非常低，而且从1988年的1.82%，下降为1994的1.63%。
农村产业结构的调整尽管可以带动就业结构的跟进调整，但劳动力非农就业后，如果进不了城镇，其农业承包地退掉的比例极小，这就无法改变人地关系紧张状况。据对广东省外来民工的293份有效问卷调查显示，只有2家退掉家乡的承包地（参见"在流动中实现精英移民"，广东外来农民工联合调查组，战略与管理》1995年第5期）。
考虑到国家征用农民土地与农民转换身分进城就业历来高度相关，所以我们摘引占地和就业两组数据，做出表7.1“1989-1994年国家基建占地与农民进城就业对比”。
表7.1“1989-1995年基建占地与农民进城就业对比”（单位：万亩、万人）
│ 项目│ 当年基建占地 │当年城镇新增就业中来自│ │
│年度 │ （Ａ） │ 农村的劳动力（Ｂ） │B/A │
│ 1989 │ 105.15 120.00 │ 1.14│
│ 1990 │ 99.45 │ 118.00 │ 1.19│
│ 1991 │ 107.85 │ 140.00 │ 1.30│
│ 1992 │ 197.55 │ 160.00 │ 0.81│
│ 1993 │ 241.50 │ 185.00 │ 0.77│
│ 1994 │ 198.90 │ 195.00 │ 0.98│
1995 167.85 220.00 1.31
______________________________________________________________
│89－91 312.45 │ 378.00 │ 1.21│
│92－95 805.80 │ 760.00 │ 0.88│
资料来源：《中国统计年鉴》1997（该年鉴中没有1996年占地数据）。
表7.1的数据反映出，国家占地与农民进城的比例近4年下降了28%；1989--1991年是1.21，此后1992--1995仅为0.88。这只能使我们认为：现行政策有利于农村最稀缺要素──土地流入城市，而使最过剩要素─－劳动力大量滞留在农村。从国家宏观决策的高度看，现行土地制度的成本是使人地关系高度紧张这个基本国情矛盾更趋严重。
2、城镇人口不规模和农村工业分散化
本文在背景和案例分析中，揭示了县以下地方政府以占有土地收益为资本原始积累来源的实质和行为方式。以下数据将说明地方政府与农村集体在土地征占问题上的矛盾怎样导致既滥占耕地，又不能有效促进乡镇企业集中；从而使宏观制度成本不断加大的。
1985年以来国家和乡村占地面积都呈先降后升,上升都是从1992年开始；而农民占地10年来一直是平稳下降的趋势。本文以中国的经济周期为依据，分别做3个阶段年均变动计算，可得表7.2"非农占地结构统计"：
表7.2 1985──95年非农占地结构表 （单位:千公顷）
年度 \ 项目 │国家基建占地│乡村占地 │农民占地
1985 134.3 92.3 97.0
1986 109.6 58.5 84.5
1987 104.6 52.0 57.6
1988 87.8 37.4 37.6
1989 70.1 34.6 27.4
1990 66.3 30.3 36.7
1991 71.9 33.4 20.5
1992 131.7 64.1 23.9
1993 161.0 86.0 24.0
1994 132.6 80.2 33.0
1995 111.9 84.9 31.6
_____________________________________________________
年均变动
a 1985-88 109.1 57.8 69.2
b 1989-91 69.4 32.8 28.2
c 1992-95 134.3 105.1 28.1
考察中国经济的周期性波动，可知（a）1985-88为经济高增长阶段，（b）1989-1991年为滞胀及萧条阶段；而（c）1992年以后则从复苏转为高涨阶段(参见“国际金融资本的全球性危机与中国改革”《战略与管理》1994年第6期)。那么，c比b国家占地增长为1.9倍；乡村占地增长为3.2倍；唯有农民占地是稳定且略有下降的。由此可见土地资本增殖收益在经济高涨期的贡献份额。
如果全国的统计数据不足以做结构性分析，本文再以广东南海市里水镇的统计数据做进一步分析（参见表7.3里水镇非农占地统计表）。与全国的统计数据有所不同的是，国家占地多为公益事业和道路桥梁水电设施用地；乡镇占地才反映地方政府所属企业占地或房地产业占地。而村一级，在广东称为管理区，是镇政府的派出机构，既有政府行政职能又有村级集体的经济职能，村级占地反映村集体所有
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