制企业占地和商住小区的房地产占地。
表7.3 广东南海市里水镇非农占地结构表 单位：亩
│国家占地│乡镇占地│村占地│农民占地
①1989-91年│247.0 │171.0 │52.0 │ 68.0
②1992-94年│225.0 │1346.0 │2758.0 144.9
──────┼────┼────┼───┼───────
②-①=增加值│-22.0 │1175.0 │2706.0 76.9
虽然这只是一个镇的个案调查，但表中(2)/(1)的结果仍是十分令人震动的：乡镇占地增长了6.87倍，村占地增长了51.0倍；农民占地仅增长了13%；而国家占地则是下降的。
我们在近几年对广东的调查中了解到，广东农村经济总量中乡镇级集体经济占30-40%。这部分资产和收益，已基本上转化为乡镇地方政府所有，实际上已不再具有农村社区集体所有的性质。在村以下推行以土地为中心的社区股份合作制的过程中，这部分原属农民的集体资产，既可看作是一种农村社区为保住村以下资产以股份形式体现的产权不受侵犯，而向地方政府支付的制度费用，也可认为是地方政府资本原始积累的主要来源。
但是还应该认识到，任何带有行政权力的经济主体，倘若没有切实可行的刚性制度约束，都不会自觉地扼制以行政权力扩张和维护经济利益的欲望和行为。很多地方政府和有行政职能的村（管理区），都在尽其所能占有土地资本及其增殖收益。政府可以用国家名义为自己或其所属企业强行低价征占农村土地，先在成本价上占有70%的收益，再高价转让获取暴利；致使农村乡镇以下企业和非农劳力难以支付进镇办厂经商或居住的高地价而不得不留在村以下社区，并进一步在村以下社区占用耕地，兴办乡村企业。从里水镇调查的数据看，尽管农村非农就业已达56.42%，但都进不了城。该镇农业人口1989年为76.7%，1994年反而增加了，达到77.39%。这与耕地大幅减少形成极大反差。
正是由于进不了城镇，有开发条件的村则在社区范围内，尽可能把除用于保证基本口粮供给需要的农田之外所有土地，都转化为工业和商住用地。本文案例中提到的洲表村，原有1540亩土地已被政府征占调用了1100多亩。村集体于是规划了本村200亩开发区，20亩商住区；现余400多亩地中规划为基本农田保护区的仅80亩。此外，南海市罗村镇下柏管理区，为防止农村土地被强行征占，而早在1992年推行社区股份合作制时，既已将全村4600多亩土地中的50%用于工业开发，16.3%用于商住区。其实质也在于把土地资本增殖收益截留在社区以内（参见《南海市农村土地股从合作制论文集之六》1990年6月南海系列印刷公司）。
地方政府和农村社区集体在土地问题上的矛盾中很难做是非判断，但这毕竟直接造成了各类经济主体掠夺式地占用土地。不仅使农村耕地面积锐减，而且加剧了农村工业分散布局，城镇形不成规模经济的老问题。有关研究报告指出，中国2079万家乡镇企业中，分布在村以下的1990家，占92%；进入县城的仅为 1%；集中到建制镇和集镇的不过7%（参见“中国城市化道路与农村改革和发展”《中国社会科学》1995年第一期）。显然，这种制度成本对于中国这样一个人多地少且城市化严重不足的发展中国家而言，实在已不能继续承受。
综上所述可以认为：市场经济的根本内容是实行资本经营。目前农村基本要素如土地、资金还不能进入市场，乡镇企业资产也没有进入要素市场的条件，农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城进镇。因此，要进一步优化资本结构，就要把土地、乡镇企业的资产价值化。从根本上解决产权主体不清的矛盾，推进农村剩余资源的资本化。通过深化产权制度改革，促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化，解决工业化、城镇化发展中的人口聚集的要求与农民进城“门槛”太高的矛盾，使农民利益得到保护，资源配置得到优化组合。通过这种深化改革，会逐步解决乡镇企业的社区封闭、产业布局分散、集体企业负债和负担偏高等问题。
农村小城镇建设必须下决心降低农民进城“门槛”，城镇用地制度也只能以尽快转移农业过剩人口为主要政策目标。但是，由于现行体制条件下制度约束软化是重所周知的事实，我们很难设想以某种凭借行政系统操作的制度设计，来解决县以下地方政府以占有土地资本增值收益做为原始积累之源的普遍性问题。因此，现实的考虑也许是“两害相权取其轻”──即按照本文提出“县以下城镇建设用地制度应与大中城市在目标和方法上相区别”的政策建议来发展小城镇，这虽然也会造成必要的制度成本，但是损失会小得多。
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