nbsp;为了维持农业生产和农村经济的稳定发展，有必要明确村社集体经济组织和农户各自作为不同经济主体的地位和相互关系，并且建立起长期有效的组织制度体系。
农村9 万亿资产的96 ％是在承包经济名义下由农户占有和使用着。尽管农户实际上已经有部分产权，但由于财产关系不独立而经济主体地位不完善，社区经济组织虽然拥有集体资产的另一部分产权，并且名义上是合法经济主体，但以往的政策只强调其通过收取承包费体现收益权，而没有明确其行使所有者对集体资产的管理、处置权。
为了实现农业的可持续发展，应该建立既能够保护集体和农户各自的部分产权、又能够让村社集体调整内部资源和收益的组织制度。当前可行的改革是利用上述村社内部产权两级构造和传统组织资源，建立内部化的农业基本经济制度，完善农村经济主体：一是明确产权相对清晰的农民以最终所有者身份拥有委托权，按照一“ 户”一票制选举村社经济组织做为拥有管理权和处置权的代理人；重建基层合作经济；二是改变村社集体组织功能实际上越来越政治化的局面，把以参与收益分配（代上级收费）为主的对上负责，改为在必要的监督之下能够对内部资源和收益进行调节的对下负责为主；三是辅之以专业合作组织建设，以及必要的积累、管理、
服务等配套制度建设；四是允许合作社在一切能够产生规模效益的领域开展规模经营，有效地扩大农业的内部和外部规模，对外参与市场竞争；这些结合基层实际、部分采纳合作经济原则的做法，有可能减少小农村社经济向市场经济转化过程的制度成本。
五、配套：农村政治体制与税费改革
1 问题分析
由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。
过去地主收50 ％高额地租农民仍然抢着租地，现在规定5 ％的摊派提留农民都不满；可见当前反映很大的农民负担过重其实是现象，现行制度的运行和维持费用过重才是实质问题。我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制，历史上第一次使代表国家的党政权力下设到村，当时有利于为国家资本原始积累而控制农村资源。但是经过约30 年的国家工业化建设，公社组织提取积累的历史性任务完成、农村已经推行大包干分户经营之后，如果改制为乡公所、乡以下实行村自治，则本来不必建立约7 万个以追求自身利益为第一目标的乡镇完全政府，不应设立完全财政和“6 套班子”，更不应允许“条条系统”下伸，增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗员。此外，政府若按照现行复杂的税种和税率，向2 亿多分散的、什么都种一点点的小农户去征收税费，则徒然增加交易成本而得不偿失。更何况农民对公共品的需求与政府的供给之间很多并不对称。所有这些问题现在频繁演化为党和农民之间的政治矛盾，靠“大检查”、“纠风”，甚至立法，都不是治本之策。
2 解决办法
在上述农村基本经济制度建设、财产关系清晰的基础上，乡村两级应进行以税费改革为主的基层政治体制改革：全面贯彻村民委员会自治法，同时乡、村两级建立合作社组织作为独立经济法人和纳税主体；农民作为村民和合作社员，只根据村民委员会和社员代表大会议定的项目在村社内交费或租金，在合作社之外的经营例如进入市场则依法缴纳交易环节税；只对约4 万个乡级、70 万个村级合作社征收税费，可以把过去对2 亿多兼业农户进行税费征收的过高成本大大减少；在基层管理成本下降的同时乡政府可以改制为由县财政直接开支的乡公所。政府精简分流的经济人才可由乡村两级合作社聘用，领导干部可以安排到中心镇任副职；中等县按照区域发展规划设少数改制为副县级的中心镇，一般镇保留现行建制；但镇级政府只管镇建成区，不得管辖有自治权的村；在农村政治体制理顺、制度费用下降的同时，可以进一步试验中央监督下粮食主产区和调入区双方财政专项划拨方式的、税费折实征收的“公粮制”改革。[NextPage]
注释：
[1] 温铁军：“中美WTO 谈判中的农业条款对我国的影响”，中国社科院世界经济政治研究所《国际政治经济评论》1999 年第4 期。
[2] “统分结合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济” 这4 句中央农村工作部门之外的人常常感到语焉不详、但我们必须重复的政策语言，是融合各种不同的、甚至对立意见的表述。自从1984 年的第三个一号文件全面肯定了农民创造的大包干以来，历年的中央农村工作文件都必须把这4 句话一字不改地写全，直到1998 年的15 届3 中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”（《中共中央关于农业和农村工作的重大决定》第7 ～8 页，人民出版社，1998 年）。
[3] 杜鹰、温铁军等主编：《认识与实践的对话》的“开篇”中国农业出版社， 1997 年。
[4] 温铁军，“小农均平地权与农业规模经营”，《战略与管理》，1997 年第3 期。
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