政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。在当今世界，面对不断发展变化的经济形势，正确界定政府的职能已成为世界各国共同面临的一个重要问题。在中国，经过20世纪70年代末以来至今20多年的改革开放，社会发生了巨大变化，无论是经济、政治、
文化，还是体制、机制、观念，都经历了一个深刻的变革过程。目前，中国正处在一个全面的社会转型时期；而加入世界贸易
组织（WTO），将会更进一步推动中国社会的这种转型过程。在这样一个转型和开放的大背景下，正确界定政府的职能，事关中国经济改革成败的关键。
一、从政府经济职能的演变历史看，政府职能的界定应是一个动态范畴
在理论界，不同学术流派就政府经济职能中所体现的自由主义和国家干预主义倾向的孰优孰劣而展开了广泛地论战。从争论的实质看，问题不在于理论上到底是自由主义好，还是国家干预主义好；而是取决于现实生产力发展的需要。也就是政府的经济职能并没有一个固定的模式，单纯的脱离现实环境争论模式的优劣是没有任何实际意义的。从现实层面看，政府的经济职能是一个动态范畴，随着生产力和生产关系的发展变化，随着意识形态的不断演进，政府的经济职能因社会发展阶段的不同而具有不同的表现。
在资本主义原始积累时期，资本短缺是经济发展的严重障碍。资本最初总是以货币形式出现的。因此，对短缺资本要素的追逐必然导致对货币的追求。从这一原则出发，“重金”和“贸易出超”成了当时重商主义经济政策的两大支柱。由于在市场经济发展的早期阶段，市场机制尚不完善，市场尚不具有自我调节的力量。因此，为了达到“贸易出超”、积累货币资本和增加社会资本供给等目的，几乎所有的重商主义者都倾向于政府管制。政府权力在当时主要起着两方面的作用：对内建立资本主义市场经济新秩序；对外保护本国的商业利益，积极推行“贸易出超”政策，增加金银的输入和国内资本供给。从历史发展的角度看，重商主义和政治管制国家主义经济是不可避免的，因为如果没有这样强有力的政府经济职能，则不可能完成从传统的封建经济到成熟的市场经济的历史性转变。
在18世纪中叶，上升时期的资本主义经济已经日渐成熟，市场机制也已趋于完善。这种变化的主要标志是：资本主义已走出原始积累阶段，资本短缺现象已基本消除；私有产权
制度已牢固树立，并受到
法律保护；市场竞争规则健全，整个社会经济活动也已高度商业化；市场机制的自我调节力量已经基本形成，价格机制和竞争机制已在实际的经济生活中发挥着十分重要的作用。随着经济形势的这种变化，重商主义政策已不能满足经济发展的需要。国家主义经济不仅不利于市场经济的进一步发展，而且日益成为当时社会经济发展的体制障碍，政府经济职能的变迁已在所难免。所以，以亚当·斯密为代表的主张“自由放任”的经济政策，也就应运而生。斯密认为，政府最好的经济政策是让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济的运行，而政府的职能也仅仅限于下述方面：保护本国的社会安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构；建设并维持某些公共设施。[1]所以，斯密所规定的政府经济职能就是保证资产阶级有一个发展生产、积累财富的“和平环境”，它起到的只是一个“守夜人”的作用。上升中的资产阶级接受了以斯密为代表的自由主义经济学家的思想，开始构建一个以自由企业为基础，以价格和竞争为机制、以经济主体追求各自利益为动力源泉，以增加国民财富为目标的自由市场经济体制，严格限制政府对经济的干预，从而把西方资本主义各国先后带入了一个市场经济高度发展的经济时代。
自由市场经济以其较高的经济效率急速地增加了西方国家的国民财富，并使这些国家率先走上了工业化的发展道路。但是，自由市场经济体制并不是完美无缺的。社会财富分配不公、市场垄断、失业、公共产品等问题的不断涌现都使资本主义内部的矛盾日益激化，经济危机接二连三地爆发。
1929~1933年资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机，生产缩减和失业加剧达到前所未有的程度。正是在这种经济环境和背景下，资产阶级经济学家关于政府经济职能的学说又发生了重大的转变。英国著名经济学家凯恩斯在1936年发表了曾在资本主义世界引起“凯恩斯革命”的《
就业利息和货币通论》一书，正是在这本书中，政府由“守夜人”转变为“干预者”的角色。凯恩斯认为，“为确保充分就业所必须的中央统治，已经把传统的政府机构扩充了许多……不能让经济力量自由运用，须由政府来约束或指导”，[2]“这是唯一切实办法，……可以让私人策动力有适当运用”。[3]他还认为由于通常情况下就业不充分的根源在于经济自由运行下的有效需求不足，传统的认为资本主义经济会自动达到充分就业，不需要政府干预的做法就显然等于听任有效需求不足继续存在，听任危机和失业持久和恶化，“不仅资源之浪费，乃公众不能忍受之耻辱，而且假使私人企业家想运用这些资源，亦必遭遇重重失败危机。”[4]所以，凯恩斯主张要解决危机和失业，必须提高有效需求，其最佳选择是政府干预和调节经济活动。
1933年，美国推行“罗斯福新政”，开始了政府全面干预经济活动的新时代，资本主义国家的政府经济职能进入了不断扩张的阶段。市场经济的基本观念也由企业、市场的两极结构转化为企业、市场、政府的三角结构。
在20世纪50年代和60年代，政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣的时期。物价稳定，失业率低，经济快速增长。人们普遍认为，强大的政府经济职能是解救“市场失效”的有效手段。然而，进入20世纪70年代以来，西方发达国家又面临着新的更加复杂的经济问题。先是通货膨胀加剧，随即出现了在物价总水平急骤的上升同时失业也大量增加的“滞胀”现象。这一问题的出现使人们对政府干预调节的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥着经济学界。
当凯恩斯的政府干预理论出现危机以后，新自由主义经济理论相继成为西方资本主义国家的官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、产权学派和公共选择学派等组成的理论群体。他们针对“政府失效”积极提倡自由企业制度，强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。鉴于现代资本主义经济的特点，新自由主义者不可能完全否定政府干预的作用，因而他们主张的政府经济职能应该是保护和完善市
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