产权分析的框架里加以分析。从产权经济学的角度谋求土地征用制度的帕累托改进可能是有意义的。
巴泽尔（1997）认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现。产权的有效性依赖于人们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护的程度。
如果交易成本，即与转让、获取和保护产权有关的成本为零，则产品信息可以不费代价地获得；此时，界定权利的费用与权利带来的好处在边际上达到相等，产权将得到完整界定。但事实上，由于交易成本不可能为零，在交易成本为正的情况下，人们无法充分认识资产的属性，产权也就无法完整地加以界定。此时，资产一部分有价值的属性就被留在了公共领域（public domain ）；决定产权界定的将是资源对特定个人（潜在寻租者）的价值减去攫取资源所需的成本（寻租成本）。人们通过交换他们关于资产潜在有用性的权利而实现其有用性的最大价值，并改变产权的界定。
收入权作为财产权利的一部分，别人不承担其行为成本却有很大的能力影响资产的收入流，资产的价值就越小。资产净值的最大化需要能最有效地约束无补偿利用的所有权或所有权形式。恰当的所有权或所有权形式的选择能有效地限制财富的攫取；而只有与收入最大化相一致的权利转让，才能完全清晰地界定产权。
2、土地征用中的政府行为分析产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利（阿尔钦，1994）。由于产权的本质是排他性的权利，在现实的世界里，国家由于是一种“在暴力方面具有比较优势的组织”，因此它“处于界定和行使产权的地位”（诺思，1991）。但作为规则制定和维护者的国家，一旦成为产权交易的主体，情况可能完全不同。在我国，地方各级政府既是国土资源，——包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者。管理者和所有者职能的重叠，使地方政府（其实质是地方政府管理者的集合）具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，从而使地方政府的权力寻租成为必然。
《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。集体非农建设用地依法不能进入市场流转，国有土地使用权在土地市场实现了垄断。另第四十七条规定，征用土地的，按被征土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。以上两条规定显示，集体土地在建设使用方面与国有土地受到了不同待遇；而农地补偿构成及其标准也无法体现可见的农地的功能特性。集体土地以上一部分有价值的属性事实上溢出到了公共领域。政府则依靠其在土地市场的垄断地位，凭借其行政征用的权力，实现了对财富的攫取。作为现行制度的既得利益者，地方政府显然缺乏推动土地征用制度改革的激励。
随着建设用地需求量的增加，需求曲线向外移动，土地市场有在更高的交易价格和交易量上形成均衡的趋势；低廉的征用补偿成本和出让价格之间的利润空间加大，政府就有更充分的经济激励进行土地的征用。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%—70%，村一级集体经济组织得25%—30%，农民只得5%—10%.自改革开放以来，通过征地中的价格“剪刀差”，政府从农民身上拿走了大约20000亿元。而经济利益的实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益。
同时，在低廉的征用价格之下，许多地方政府又在政治利益现期预期净现值的驱动之下，压低出让价格，吸引投资项目，集体土地置于公共领域的收入流又被相关的企业攫取。一份权威
调研报告显示：目前苏州各开发区的地价与市场价格严重背离，大致的情况是；园区15万元/亩，吴中开发区10万元/亩。有些县市2万—3万/亩。实际市场价格应该在25万元—35万元/亩（顾建兵，2003）。投资门槛的降低，在实践中导致了开发区土地的低效粗放利用，为今后的产业结构升级设置了障碍。被称为苏州“集约用地典范”的昆山出口加工区，平均投资为55.2万美元/亩；据了解，昆山市和苏州工业园区的平均水平是36万美元/亩，法国开发区平均水平是60万美元/亩，新加坡、台湾等地均在100万美元/亩（顾建兵，2003）。黄祖辉，汪辉（2002）的研究显示，现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益；从社会的角度看，降低了土地配置效率，延迟了土地开发时机；较低的征地成本也带来了较高的交易费用和延迟成本。在另一个层面上，由于监督成本高昂，农户和集体也进入到隐性市场，为集体土地寻租，谋求对置于公共领域收入流的攫取，对现行的土地市场构成了严重的冲击。
3、土地征用中的集体和农民行为分析另一方面，从集体与农民的角度来看。集体土地是农民的劳动对象和最基本的生产资料与经营基础；农民与集体土地之间的关系，比较城市居民与国有土地的关系显然是不同的，从我国农村土地制度变迁的历史以及现实中土地承包法中的相关规定看来，集体所有制更接近于一种农民共同所有、共同管理的土地共有制度；其最基本的特征是每一个集体成员的“退出权”被剥夺。任何农民对集体土地的享有权是生来俱有的，不需要任何代价。当他的户籍关系脱离所在集体时，也无法拿走任何一份集体财产（韩俊，1999）。集体财产成为不可分解为个人私产的财产。结果在现行制度下，地方政府和开发企业相比较农民，对土地资产的收入流有更大的影响力，却不需要承担多少行为成本，于是在土地转用过程中，农民享有的土地资产价值就越小。在农民与集体经济组织之间存在类似委托——代理的经济关系；但现行的制度体系对何谓集体、谁来代表并无清楚地界定，事实上的集体组织受到政府行政行为的强力干预和控制，有的地方真正意义上的集体组织名存实亡。结果“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”（周其仁，2001）。由此，集体代理
人事实上在农民和政府之间具有了政府代表和农民代表的双重身份，成为一个有相对独立的利益的群体。在征用发生的过程中，集体代理人借用其权利攫取农民个体模糊的产权界定下外溢的财产权利。或者接受低的征用价格，以农户的经济利益为其谋求政治的和经济的利益，或者直接截流征用补偿款。
四、结论性建议
从以上分析可以看出，农民土地财产权利界定不清，导致了土地征用过程中博奕各方出于各自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，进而影响了社会整体
福利的改善。而在这一过程中，农民天然成为弱势的一方，——因为现行的制度并未给农民提供充分参与博奕的途径，这也是城乡结合部土地市场失序的症结所在，——社会学将其归纳为“出轨”现象，即利用非正常的方式谋求个体利益的保障。因而在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。另一方面，政府出于节约交易费用和延迟成本的目的，将充分考虑由农民主观价值度量所认可的补偿标准，进而推动对现行补偿机制的改革。
其他可见的政策建议包括：进一步推进政府职能转变，实现管理者职能与所有者职能的分离，从内在驱动机制改变政府的行为；稳定农民的承包经营权，以此入手实现对农民土地
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