开发项目是1万元/人，公路项目则为4800元/人，两个相邻地块，不同的补偿标准，农民直观上觉得不公平，曾经发生阻挠施工的现象。1993年沪宁高速公路作为市政项目征地，但它建成后要向来往车辆收费，2000年又在香港上市，失地农民认为这是明显赢利的项目（王永红，谢小灵，2001）。类似的案例，虽然征地出发点具有明显的公益性，但政策执行中的偏差很容易激发矛盾，影响政府在群众中的公信力。
4、城市生态问题。近年来，不当征地导致各地出现了耕地锐减，大量土地抛荒、闲置的问题。由于不当征地，1991—1999年我国耕地共减少151.84万公顷。由于征地行为主要发生在城市郊区，郊区大多是优质耕地，同时又是城市周边重要的田园景观功能区，不合理的征地对郊区的生态环境造成了巨大破坏，直接影响了整个城市的生存环境。而另一方面，由于征用权使用不当，征用补偿偏低，市场机制不健全，在大城市郊区的农民往往有强烈的寻租心理；相比较征用的低收益，在国有土地高价出让的诱惑下，农民更愿意进入城郊土地隐性市场，获取相对高额的回报，从而使城郊结合部成为管理中的一个盲点。其结果进一步加速了耕地的减少，也造成了城郊严重的环境问题。
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二、现行土地征用制度的缺陷分析
土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：
1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标（麻宝斌，2002），强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行
法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力（黄东东，2003）。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、
文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。
2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足（李累，2002）。《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿；在公共利益界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值（沈守愚，2002）。同时，由于我国农村
社会保障体制尚未建立，土地对农民具有重要的保障功能与归依功能，相比较农民已有的经济基础和今后的需要，现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性（沈守愚，2002；钱忠好，2002），对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。
3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济
组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件（周其仁，2002）。作为农民个人，其赖以生存的就是承包经营的土地，土地征用恰好使其基本的经营基础丧失。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程中又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题；征用过程的全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。
4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预（李累，2002）。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。2001年我国新修订的搬迁条例，重点转向保护搬迁户的利益，并提出“公平、公开、等价”原则；数据显示，城市道路总投资当中，拆迁费用要占30%，北京曾有建设投资10亿，拆迁费用30亿的记录。农民对土地的依赖性更强，但在征用中却无法享受同等的待遇。另外，目前农村的存量建设用地依法不能进入一、二级土地市场，同样是土地的所有权、使用权，国家与集体之间却存在产权歧视，这不仅制约了农村经济结构调整，也在客观上促成了国家土地征用权的超范围使用和集体非农建设用地的灰色流转。
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三、现行土地征用制度的经济分析
1、基本分析框架
土地征用制度的实施是国家、企业、集体和农户各行为主体在相互博奕中追求各自效用最大化的过程。在这一过程中，国家和农户居于利益的两端。既然一个帕累托改善的制度可以定义为一个增加了一切参与博奕的人的主观价值度量的效用的均衡行为模式（汪丁丁，2001）；在均衡状态，资产的租值与寻租的费用在边际上相等从而寻租停止，资源得到有效的配置。而我国目前土地征用的制度安排显然是一种非稳定的、非均衡的状态，农户的利益受到侵占，国家的威信受到损害。阿尔钦（1994）认为，“所有定价问题都是产权问题”。一切人类社会的一切社会制度，都可以被放置在
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