中国义务教育与公共财政

　　中国的教育部门经费短缺，而且过于地方化。省级政府对贫困县的补助薄弱且缺乏系统性。在增加对农村和城镇地区初等和高等教育的投入之前，有必要提高各级政府管理公共资金的效率。在中国，提供教育服务是十分地方化的。超过90%的教育支出是由地方政府提供的：本文提供的数据表明70%的教育支出是由县、乡/镇承担的。在农村，县、乡/镇政府负责基础教育，提供教育服务是其最重要的一项社会服务。平均来说，一个县要把四分之一的支出用于教育（教育部，2000）。本文通过考察农村基础教育现状评估公共支出结果的公平、效率和效益。

　　自20世纪80年代中期以来，中国的教育体制进行了两项重要的改革。第一项改革是下放权利和责任——地方政府负责发展基础教育。第二项改革就是教育融资渠道的多元化。过去是政府完全承担所有教育经费，而现在政府财政拨款只占整体教育支出的一半。这些改革调动了地方政府和社区的积极性，但同时也给地方财源和管理能力带来了更大的要求。

　　在中国，教育是一项目庞大的事业。考虑到其规模，中央政府别无选择，只能是下放基础教育服务的责任。1999年，中国有609，626所小学和63，086所初中，教师人数达900万。全国小学生人数为1.35亿，普通初中生达到5799万（表1）。但是，分权所面临的必然挑战就是：分到什么程度？如何协调各级政府？如何筹措教育经费？

　　表1中国普通小学和初中基本数据

　　资料来源：1996年，1998年《中国教育统计年鉴》。

　　过去10年来对教育部门的批评在增加，主要集中在两个相关的问题。首先，贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会，而且国家九年义务教育的目标还远未实现。其次，各地区教育质量的差距巨大，且越来越大。造成这些问题的根源就在于基础教育筹资地方化之后，在地方政府自身财政收入匮乏的情况下，没有中央政府足够的均等化转移支付相配套。这也反映了预算体制和激励机制的缺陷。由于县、乡/镇政府之间的职责缺乏明确的划分，在财政收入匮乏的情况下，尤其对农村基础教育产生严重的影响。

　　本的安排为：第一节有关中国教育政策和现状的背景情况；第二节讨论教育筹资；第三节检查预算行为及其对结果的影响，第四节总结教育支出成果。

　　一、背景情况

　　1.1国家政策框架

　　中国政府早就认识到了教育在经济发展和社会进步中的核心作用。1986年通过的《义务教育法》要求到2000年实现雄心勃勃的、面向所有儿童的小学六年、初中三年的义务教育（“普九”）。1996年的“九五计划和2010年教育发展规划”

　　对这个目标进行了适当的调整，规定到2000年要实现以下目标：

　　小学在校生达1.35亿人，比1995年增加300万人，年递增率0.45％。初中在校生达到5500万人，比1995年增加770万人，年递增率3.1％，初中入学率达到85％左右。按省级政府制定的实施义务教育标准，在占85％的人口地区普及九年义务教育，在其余10％的人口地区普及5-6年小学教育，5％的人口地区普及3-4年初级小学教育。小学和初中学生辍学率分别降低到1％和3％以下，进一步缩小女童和男童、农村和城市、贫困地区和发达地区、少数民族聚居地区和其它地区学龄儿童入学率的差距。为残疾儿童、少年提供更多的学习机会。

　　3-5周岁儿童入园率（包括学前班）达到45％以上，大中城市基本解决适龄儿童入幼儿园的问题，农村学前一年级幼儿入园（班）率达到60％以上。

　　考虑到各地区的不同情况，普及九年义务教育采取分步实施的策略，把全国所有省分成三个类别。第一类（“一片”）包括九个相对比较发达的沿海省份。第二类是中部12个省：安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部，属于第三类（“三片”）：重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆和云南。一类地区的省份在1996-1997年实现了普九，二类地区的省份到2000年在90%的人口地区实现了普九。对三类地区省份的目标更为迟一些，到2000年这些省份要在65%的人口地区实现普九。

　　1.2现状

　　一类地区省份顺利地实现了普九目标，但比较贫困和偏远的山区县要实现这个目标还有很大的挑战。到2000年底，在500个左右的县（超过一亿人口）还没有实现普九。

　　教育部在1999年进行的调查估计，另外还有600个县需要更多的资金巩固其普九成果（王蓉，2001）。

　　甘肃省有35个县（全省共有86个县）没有实现普九，包括实地考察的和政与积石山两个县。根据甘肃省教育委员会提供的情况，全省95%的人口地区普及了初等义务教育（普初），而只在61%的人口地区实现了普九。事实上，和政县刚刚在2000年通过了普初验收，而积石山是全省六个还没有通过普初验收的县之一。省教育委员会表示和政县计划2007年实现普九，而积石山则计划到2010年实现普九。数据表明这两个县的教育条件十分差，校舍危房率为21.33%，学校生均图书仅为5.45册。教师素质也十分差。积石山50%的小学教师不具备国家规定的小学教育学历达标标准。[1]

　　1.3职责分工

　　由中共中央和国务院联合下发的《关于教育体制改革的决定》（1985年）

　　最早划分了各级政府的教育职责，并随后写入了《义务教育法》。根据国务院1994年7月发布的“关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”的规定，中央政府决定教育政策和教育发展规划，但具体实施由地方政府负责。省级政府负责基础教育事业的总体规划，并为各县满足经常性提供支持。实际实施义务教育的责任在城市由市或较大市的区、在农村由县承担

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