成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析
日期：2006-2-25 11:43:00
成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析
成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析
当然，我们必须注意的一个问题，是虽然退耕还林工程本身并没有从整体上促进参与退耕农户向其他产业的转移，但退耕地区农村产业结构的调整仍然在进行。这一点可以从退耕和非退耕农户的非农收入（以及畜牧业收入）都有所增长，而且非退耕户非农收入的绝对增加值更加突出可以看出（表4）。但从我们的调查看，调查样本地区非农收入的较快增长，与1999年后“西部大开发战略”实施后国家大规模进行西部城乡基础设施等投资的阶段性增长有比较强的关系。而由于国家宏观经济形势变化后“积极财政”政策的逐渐淡出，以及西部大开发过程中出现的种种财政资金使用效率低下等问题，我们没有很强的理由预期这样的趋势会持续下去。这里必须再一次指出，非农就业机会的创造和工程参与农民收入的多元化才是确保退耕还林工程具有可持续性的关键所在，而不是退耕还林本身。如果充分利用市场机制，促进农村生产结构的调整，即使退耕还林工程本身无法促进产业结构的调整，只要农民能够从其他来源获得收入，退耕还林的成果就有保住的可能性。正是从这个意义上看，退耕还林成功的关键，实际上是在“退耕”之外，这与“解决中国农村问题的关键在农村之外”的逻辑是一样的。
最后，要全面、系统地评估一个补贴期为8年（或5年）的退耕还林工程在补贴期后的经济可持续性，三年时间仍然偏短。实际上，我们上面进行的分析并不是要、实际上也无法对这些问题给出一个结论性的判断。但如果我们考虑到以下几个方面的因素，对试点地区退耕还林工程的可持续性持非常的谨慎态度就尤其必要。首先，相对而言，退耕还林试点地区大部分是生态环境比较恶劣、教育水平和社会资本相对薄弱，地理位置比较偏远，交通也不太方便的地区，非农就业机会及其增加的可能性相对较少；其次，退耕地区大部分种植的是生态林，根据我们的实地调查，成活率不高，绝大部分生态林或者难以成材，或者成材时间要超过补贴期，而成材后的收益（按当前市场价格计算）往往偏低，并且还需要面临未来国家砍伐政策和采伐指标等方面的不确定性。[5]即使是经济林的盈利前景，也由于多种因素（如由于工程推进过快，生态适应度较差，地方政府和农民都缺乏经验，以及大范围种植所可能导致的市场疲软）而令人堪忧。所以，参与农户从林业生产得益的前景并不容乐观；第三，2003年以来粮食供需形势出现的转折和粮食价格的上涨，不仅对国家向退耕农户补贴粮食的政策提出了挑战，使国家面临潜在的（日益增加的）财政压力，[6]而且也将使退耕地区畜牧业的发展和饲料供给面临潜在威胁。而一旦饲料价格增加，将有可能阻碍退耕还林所提倡的圈养畜牧业发展，甚至推动农民恢复放养模式，破坏生态环境。最后，在我们调查的退耕地区，退耕面积普遍较大，退耕后，农民的人均耕地拥有量有了大幅度减少，三省总体上减少了1/3强（表9）。其中，陕西省的退耕户在退耕前人均耕地面积最多（3.61亩），退耕后却成为人均耕地面积最少的省（1.37亩），耕地减少超过了60%.虽然三个省在退耕后，仍保持了人均一亩半左右的耕地面积，但是考虑到相当部分退耕还林地区（特别是西北地区很多地方）生态环境恶劣，自然灾害频繁，往往是一个正常年伴随着2-3个旱年，所以保有较大面积的耕地对于实现粮食消费的跨时配置是非常重要的，在缺乏其他收入来源的情况下，农民通过“广种”和“靠天吃饭”来规避跨地以及跨时风险是必然的。所以，仅仅根据一个人均一亩耕地指标来过度扩大退耕还林的政策确实值得忧虑。
四、结论
本文简要介绍了退耕还林工程的操作模式和政策背景，并使用陕西、甘肃和四川西部三省退耕还林试点工程的农户数据，分析了退耕还林工程的成本有效性和工程参与对农户各种收入及其结构变化的净影响。基于实证分析，我们发现，退耕还林虽然在工程瞄准效率方面表现不差，但由于（中央）政策和（地方治理）体制等多方面的原因，工程实际上有非常大的成本节约空间。而更重要的是，即使在退耕还林工程已经进行三年之后，如果取消补贴，农民仍然没有激励继续退耕；而工程对推动参与农民从种植业以外获得收入以实现农业生产结构和农民收入结构转换的目标还远远没有实现。显然，上述实证分析难以为退耕还林工程描绘出一个十分乐观的前景：如果在未来不多的时期内，参与退耕的农民无法很快实现收入结构的转换和收入来源多样化，从农户角度观察工程的经济可持续性确实令人堪忧，农民复垦的可能性也将存在。
上述对退耕还林工程试点进行的初步分析和评估也引发如下思考：
首先，就我国建国后的生态环境保护和建设的历史来看，退耕还林还草尚未有成功的先例可循，因此，无论从技术上还是经济上，如此大规模工程的长期风险是很大的。自上个世纪80年代始全国各地为改善严重水土流失的情况，进行了许多类似的尝试，也有得到大力宣传的典型，但最后均以农民毁林复耕而告终。那么，到底是什么理由使人相信这次的大范围实施会格外成功呢？目前，退耕还林还草工程的确在补贴标准和年限上都超过以往任何一次，但在思路上和技术路线上并没有真正的创新。前三年的试点虽展开很快，但远不足以预示未来的成功。而且，由于试点的效果只有在补贴停止后若干年才能逐渐体现出来，而2002年试点刚刚三年后就展开的大规模推广表明，决策者显然没有这样的耐心，这就必然置整个工程项目于非常大的风险之中。
其次，政府到底应该采取何种方式促使农民采用有利于环境的土地利用方式尚待探讨。
我们的调查和分析发现，之所以大部分农民踊跃参加退耕还林（草）的行动，主要是补贴比较实惠。但5-8年的补贴能否足以抵偿一块土地对农民的长期价值存有巨大疑问。从长期来看，土地在提供食物安全方面的价值不可忽视，这一点在较为贫困的地区尤为重要，关系到相对低收入农民的粮食赋权问题（Food Entitlement），也构成退耕还林（草）工程潜在的主要风险。从本质上看，退耕还林工程是国家希望通过一定的经济补偿，向农民购买土地的部分使用权。相比于过去的单纯依靠行政命令行事的方法，应该说这已是进步，但相应的问题也应运而生。既然是购买，就有一个供给和需求的平衡。在供给方面，农民对土地使用权的出让必须自愿，但地方政府是否能够切实做到，非常值得怀疑。在需求方面，国家每年应该拿出多大的财政力度支持这样的工程，应取决于全社会的支付意愿。政府是否有足够的数据支持目前的决策及工程实施规模？
第三，有没有交易成本更低的工程实施方案？目前的退耕还林（草）工程基本上还是沿用了中央政府提出方案、提供资金，地方政府负责实施的传统工作思路。在规划、实施和监督监测方面基本上没有吸收基层工作人员和农民的意见。何以保证适地适树？何以保证经济效率？在目前的土地经营权十分分散的情况下，采用工程招标的方式有其难度，但国家是否可以考虑收购土地的方式