成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析

制成频率分布图（图1）。由图1可以看到，三省样本退耕地块的被退耕机会成本大多低于国家补贴标准，并且三省差异比较大。

　　陕西样本地块的每亩净收益平均为43元，远远低于补贴标准160元；甘肃样本退耕地块的每亩净收益平均为142元，也低于国家补贴标准；四川样本退耕地块单位面积的净收益平均为191，比国家补贴标准低了10%.

　　图1 1999年陕西、甘肃、四川三省样本退耕地单位面积净收益分布频率图

　　资料来源：作者调查的地块资料计算。

　　进一步来看参与退耕还林样本农户退耕的损益情况（表2）。比较农户退耕的机会成本与国家补贴标准，如果农户退耕的机会成本高于国家补贴标准，则其属于受损户，反之，属于获益户。在陕西103户被调查的退耕户中，97户退耕户的退耕地净收入低于国家补助标准，参与退耕有利可图；只有6户因为参与退耕还林受损。全部退耕户的退耕地单位面积净收益只及国家补助标准的21%.也就是说，如果采用招标方式退同样的土地，大约每年可以节约79%的补助。在甘肃85户被调查的退耕户中，54户退耕机会成本低于国家制定的补助标准，因此参与退耕有利可图；另外有31户参与退耕还林出现净亏损。不过，即便在这85户内部建立一个福利转移机制，在全部受损户的损失得到补偿后，国家补助标准仍有16%的节约空间。四川的样本退耕农户共有76户，其中58户通过参与退耕还林受益，18户受损。比较被退耕地块机会成本和国家补贴标准，国家补贴也有22%的节约空间。

　　综上分析，尽管退耕还林工程的瞄准效率还比较高，但由于国家对退耕地的补贴标准较高和补贴标准单一，总体上退耕还林工程的成本有效性却比较差，国家补贴存在着较大的节约空间。而且，虽然补贴平均而言比较高，但仍然存在小部分农户净亏损的情况。

　　（四）退耕还林工程成本—有效性问题的政策背景

　　上述分析提出两个非常重要的问题：补贴的单一化和高标准问题。中央政府在全国范围内只提供两类补贴标准，而其区别仅是其中的粮食补贴，长江上游地区每亩地每年补助原粮300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮200斤。如果考虑退耕工程覆盖地理范围上的广泛性和不同地区巨大的环境、经济以及农业生产力方面的异质性，中央给出的补贴模式似乎过于简化；而工程补贴水平之高，也远远超过以前实施的相似工程的补贴标准。[3]但中央政府之所以这样做，而没有努力去节约补贴成本，有制度和政策方面的原因。

　　补贴标准单一化的一个可能原因是我国在地方治理方面存在的严重问题。如果交由地方政府根据地区、农户乃至地块等具体情况制订不同补贴水平（并由中央政府买单），由此带来的成本，以及在此情况下几乎必然出现的地方政府道德风险（高估退耕地块机会成本并要求超额补贴），显然影响了中央政府就补贴水平与地方政府协商的意愿。于是中央干脆制定了同流域内的统一补偿标准，这当然在一定程度上节约了交易成本，但其代价必然是补贴成本大幅度增加。此外，在平均而言补贴标准偏高的情况下，虽然绝大部分退耕地块机会成本远远小于中央所承诺补贴，但还有少部分退耕地块的机会成本却高于所获得补贴，这反映了少数农民被强迫参加退耕的事实。

　　一个更有意思、可能也更重要的问题，是为什么中央制定退耕还林补贴的标准如此之高？

　　这可以从分析退耕还林工程的政策背景得到答案。退耕还林工程的出台固然与1997年的黄河断流和1998年的长江洪水所造成的巨大损失和中央对于西部长江黄河上游水土流失、生态破坏问题紧迫性的认识相关，但退耕还林开始后（不仅是2002年正式展开后，甚至是1999年试点一开始就出现的）在地方政府推动、中央政府批准下迅速大规模扩张，却与我国上个世纪90年代后期出现的粮食过剩，以及同时期中央政府的粮食购销体制改革不利有十分密切的关联。恰恰是在全国性粮食过剩和“敞开收购、封闭运行、顺价销售”的粮食流通体制改革政策无法实现预期目标，国有粮食企业库存不降反增，亏损挂帐不断增加的背景下，退耕还林工程在试点开始后就很快超标，并随2002年工程正式展开迅速扩张。退耕还林及其迅速扩张不仅有利于压缩粮食生产，逐渐扭转全国粮食整体上的相对过剩局面（和国有粮食库存的绝对过剩），有利于扭转粮食价格的下跌，为国有粮食企业减少亏损创造条件；而且通过中央财政资金（包括国债资金）“顺价收购”国有粮库粮食，能够直接在帐面上减少国有粮食企业的巨额亏损。

　　最后，高标准的补贴，以及工程的政策安排在相当程度上激励了地方政府实现其自身利益，并加剧了退耕还林规模的迅速扩张。虽然地方政府必须负责工程的组织实施，且退耕还林地区所需检查验收、兑现、管护等工作费用由地方承担，但就发放给农民的补贴而言，中央政府在退耕还林上做到了全额买单，全部粮食和现金补贴都由财政部支付，并通过地方政府下发。5年来，中央累计投入近500亿元，其中粮食补助481亿斤。在这种情况下，很多地方政府倾向于把退耕还林工程当成某种程度上的“免费午餐”，并尽各种努力试图增加由中央“认可和批准”的退耕还林指标。由于补贴标准较高，而且必须经过地方政府之手发放给退耕农民，地方政府在能够从中得利的预期下，往往倾向于超中央预定指标组织农民大规模进行退耕，并在事后与中央政府进行讨价还价，要求追加退耕指标和相应补贴。所以，即使在三年试点时期，许多地区都出现了超规模超计划的情况，并不断要求中央增加退耕指标。

　　比如，2000年退耕还林（草）的试点示范县应为全国13个省（区、市）的174个县，但实际却达到了312个，扩大的比例高达79％。这就是为什么在2001年试点期结束后，中央政府也面临地方政府的巨大压力去进一步扩大工程规模，并实际也这样去做了的一个重要原因。
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三、工程的农户收入、结构调整效应与可持续性评估

　　（一）样本农户的基本情况

　　这里首先报告调查样本资料中退耕户和非退耕户的一些家庭基本特征及其比较。从表3可见，在家庭人口规模、劳动力比例、户主年龄、受教育程度和政治地位（是否村干部）等方面，退耕户和非退耕户均不存在明显的差异，唯一的例外是土地资源的拥有量。相对而言，退耕户人均土地略多于非退耕户。这种微小的差异在我国农村十分正常。我国农村土地分配不仅十分均匀，而且土地质量和土地数量之间存在一定的替代性。一般来说，如果一个农户分到的某块地质量较差，该地块就往往面积较大。由于退耕还林工程的退耕目标是地力相对较差的坡耕地，因此，退耕户人均土地拥有量平均而言略高于非退耕户也不足为奇。

　　表4列出了1999和2002年退耕户和非退耕户不同类别人均收入的统计结果。1999年退耕还林工程实施以前，退耕户和非退耕户在种植业收入方面基本不存在差异，但到2002年退耕还林工程实施三年后，退耕户扣除补贴的人均种植业收入明显低于了非退耕户的相应数值。

　　如果计算补贴，两者收入基本相当。就畜牧业人均净收入来看，退耕还林工程实施前后相比，退耕户和非退耕户都发生了较大增加，但平均而言，退耕户畜牧业收入的增长要快得多：从1999年到2002年，非退耕户人均畜牧业净收入从

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