成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析

组织对甘肃、陕西和四川三个1999年开始退耕还林的试点省份的调查，调查涉及的所有样本县、乡、村和户都按照随机原则选取。调查涵盖6个样本县、18个样本乡。在确定样本乡的基础上，调查队在每个样本乡分别选取2个样本村，对共计36个样本村进行了村基本情况的调查。在每个样本村，调查队又分别抽取10个农户进行了详细的住户信息访问。访问的信息不仅包括他们当时（2002年）的家庭、生产、收入和资产等信息，对于所有指标，调查员也询问了他们在退耕还林工程实施前一年（1999年）的情况。共有360户农户接受了访问和调查，其中270户是退耕户，90户是非退耕户。经过数据整理，最终农户数据的有效样本是348户，其中264户为退耕户，84户为非退耕户。由于调查资料包括农户所有地块详细的投入产出数据，我们可以计算出农户所有参加退耕地块的机会成本并与补贴进行对比，以研究工程的成本有效性问题；同时，由于数据不仅同时涵盖退耕还林参与农户和非参与农户，而且包括农户参加退耕前（1999年）和退耕后（2002）年的种植业、畜牧业、非农产业以及其他收入信息，这就为使用公共工程评估中广泛使用的倍差法（Difference in Differences ）评价参与工程对农户各类收入及其结构转化的净效应提供了数据基础。本文安排如下，第二部分首先简要介绍退耕还林的政策操作模式，然后根据样本地块和农户的调查数据，评估工程的瞄准效率和样本地区（退耕还林试点三省）工程的成本有效性，并对决定该工程成本有效性背后的政策因素和背景进行了一个初步阐释；第三部分基于农户数据，运用倍差法分析参加退耕工程对参与农户各种收入的影响，以判断退耕工程在推进农民转移出种植业生产的同时，是否实现了农户从其他产业进行的结构转移。最后是本文的结论和一些进一步的讨论。
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二、退耕还林工程的成本有效性

　　成本有效性指的是以最低的成本实现某一既定目标，或在既定的成本下谋求特定目标收益的最大化。成本有效性分析不仅可用于直接判断工程补贴资金的使用效率，而且也有助于推断政策成本的节约空间，并从政府财政视角评判分析工程的持续性。以下我们将首先简单介绍退耕还林工程的操作模式，然后用计量经济方法评估工程的瞄准效率，最后，基于退耕地块样本资料，通过详细分析地块被退耕补贴收益与其机会成本的关系，评估工程的成本有效性。

　　（一）工程操作模式

　　为吸引农民参加退耕还林还草工程，中央政府制定了相当优惠的补偿方案和一系列配套政策措施，其中包括：（1）向退耕户提供粮食补贴。目前实施的标准依流域划分，长江流域每亩地每年补助原粮300斤，黄河流域每亩地每年补助原粮200斤。每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担，补贴年限为生态林8年，经济林5年，草地两年，并要求生态林和经济林的比例要达到4：1.（2）向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支。（3）向退耕户无偿提供种苗。退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地50元。（4）实行个体承包。（5）实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民接受一亩地补贴的条件是必须承担一亩或一亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。（6）实行报帐制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林（草），由林业部门对退耕还林（草）进度、质量及管护情况组织检查验收，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报帐制办法领取粮食和现金补助（国家林业局，2000）。

　　（二）工程瞄准效率

　　尽管瞄准效率本身不足以直接评判工程的成本有效性，但工程的瞄准效率状况将会在很大程度上影响成本有效性。如果政府关注政策执行成本，退耕还林工程的目标就会锁定在那些坡度比较大的坡耕地，或者生产条件比较艰苦、生态成本相对较高的地块。退耕这些地块不仅可以降低政策执行成本，而且由于机会成本较低降低对农民收益的冲击。

　　瞄准效率的评估是运用地块调查数据，通过建立计量经济模型分析地块退耕的主要决定因素和特点来进行的。其中，我们特别关注地块坡度、地理位置、生产条件等特点对某地块是否被退耕的影响。由于需要分析的是样本地块是否被退耕，计量经济模型的被解释变量是一个二值虚拟变量，即地块是被退耕或没有被退耕，我们选择建立了Logit 模型。假设地块被退耕的概率是：

　　似然比检验、拉格朗日乘数检验和沃德检验都表明模型（1）的总体拟合结果很好（表1）。计量分析结果表明，地块的特征，尤其是地块坡度、地块质量是影响地块是否被退耕的主要因素。退耕地主要集中在责任田和承包田；与坡度低于15度的耕地相比，坡度大于15度，尤其是大于25度的耕地明显容易被退耕；相对来说，土地受灾程度也大大提高了土地被退耕的可能性；从土地质量看，与中等地力耕地相比，地力比较差的被退耕的可能性要高得多，而土地质量比较好的耕地被退耕的可能性要小得多；此外，灌溉条件比较好的土地不容易被退耕，而离家比较远的地比较容易被退耕。因此，总体上看，退耕还林工程的瞄准效率还是比较高的。理论上讲，这为节约工程执行成本，提高工程效益创造了前提。

　　但是，瞄准效率只是工程成本有效的必要条件，而不是充分条件，特别是在政府没有很强激励降低成本的情况下。上述统计分析只是显示了被退耕土地特征的一种趋势，它并不能全面、客观地反映工程的瞄准效率。从我们的调查看，实际中确实存在着少部分按照政策讲不该退耕的地块被退耕的情况，这一点从以下的分析中可以看出。因此，更准确地判断工程的成本有效性需要进一步分析地块生产的机会成本，并与国家补贴标准进行比较。
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（三）地块机会成本与补贴收益比较

　　比较地块被退耕的机会成本和补贴收益有助于更加全面和真实地评价工程成本有效性。

　　如果从总体上看被退耕土地的机会成本远小于其补贴收益，则表明工程成本有效性比较差，存在过度补贴的问题。我们用退耕地块1999年单位面积的净收益（总产值扣除物质费用）衡量地块被退耕的机会成本。分析首先运用地块数据，从退耕地块1999年单位面积净收益的分布判断退耕地块被退耕机会成本与国家单位面积合格退耕地补助标准的关系，判断工程补贴的合适程度；然后，计算参与退耕农户所有退耕地块机会成本，并与国家补助标准进行比较，判断并估计参与退耕农户的损益情况，以评判国家节约成本的空间。将国家制定的单位面积粮食和现金补助标准折算成现金，陕西和甘肃两省每亩退耕地的补贴标准大约为160元，四川省每亩退耕地的补贴标准大约为210元。

　　这里将退耕地块1999年单位面积的净收益按省份

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