诸如此类的事实都说明，中国的城乡反差是巨大的，政策安排整体性地不利于农民，农民处于被持续地歧视之中，而且这种歧视愈来愈严重。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的「巩固」，而不是「改革」13。正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致「现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。」亨廷顿（1968）也说，这种变化「意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为『巩固』则要为恰当」。这种情况使人不由想起哲学家维特根斯坦的一句评论，他曾针对荒谬东西的现实性指出，「可怕的不是历史是怎样的，而是历史是这样的」。那么，三农问题为甚么是这样的呢？
按照我们上面的分析思路，答案其实很明确：三农困境原因在于二元结构。在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，来自不同阶层和集团对对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。
针对这种情况，盛洪（2003）研究指出，中国的选举法实际上规定，「农民选举一个人大代表的人数是城里人的四倍，也就是四个农民的权利相当于一个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定，在权利上，在政治上，八亿农民就变成了二亿农民。他们就很难和五亿城镇居民抗衡这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。」他还说，「从经济学角度看，一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，前提是平等的投票权，也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。」孙立平（2003）也指出，「90年代以来，改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张」，「从目前情况看，强势群体与弱势群体之间支配与被支配的关系已经基本形成。」这些论述都说明，城乡二元结构造成的政治不平等是导致三农困境的核心原因。
五 改变现状：把农民组织起来
三农问题显然已经无法通过三农内部的政策调整和体制改革加以解决，而必须在改革和完善三农体系内的政策的同时，通过一系列宏观层面上经济、社会以及政治的综合改革和政策调整，实现城乡经济社会的协调发展和共同繁荣14，改变「工业化国家+农民社会」的现状。正是在这样的背景之下，中共十六大报告提出要「统筹城乡经济社会发展」。新一届政府也把城乡协调发展作为基本的施政纲领。
关于城乡统筹发展，目前已有大量研究和说法，概括地说基本思路就是要「多予、少取、放活」，也就是要调整国民收入分配和保障农民权益。关于「多予」，重要的是要调整国民收入分配格局，为农村提供更多公共品，实行支农的财政政策和利农的金融政策。陈锡文（2003）指出，「最重要的是完善财政体制、完善公共财政政策和财政转移支付」。政府不仅要加大对农村经济发展的支持，还要重点支援农村社会事业的发展，后者比前者更为迫切。农业部（2002）组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求，该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO的背景之下，提出要「加大绿箱政策支持力度」，「用足黄箱政策」，并提出了对农民进行直接补贴的建议。林毅夫(1999)则提出增加政府对农村投入，开展「新农村运动」的倡议。关于「少取」，主要是要完善农村税费改革，但秦晖（2001）通过历史研究，指出现行的费改税不能从根本上解决农民负担问题，反而容易陷入「黄宗羲定律」的陷阱。秦提出的解决办法是要在政治改革上做文章，要改革农村基层政权组织，保障农民的基本权力，从源头上解决农民负担问题。关于「放活」，某种程度上是与「少取」联系在一起的，除了搞好村民自治和基层政权改革外，重要的就是要为城乡间要素流动，特别是劳动力流动，创造平等的环境。
然而，在我看来，「多予，少取，放活」以及其他利农政策都不能指望政府「善政养民」式的主动赐予，而是靠农民自己有组织地去争取。其实，早在1994年江泽民就在中央农村工作会议上指出：「在发展社会主义市场经济的过程中，如果没有强有力的宏观调控，单纯靠市场调节，工业和农业发展速度的差距、城乡居民收入的差距、发达地区与欠发达地区经济发展的差距将会日益拉大。如果这样发展下去不但工业和整个经济的发展会失去支撑，而且经济和社会生活中的矛盾会更加突出，还可引发出一些新的矛盾问题。」但为甚么最高领导人的认识没有转化为具体的政策措施，三农问题反而愈来愈严重呢？关键就是因为农民没有组织的力量，在政策决策过程中没有农民的声音。道理其实很简单，从认识到行动，需要有一种力量来推动，如果没有这种力量，遇到的反而是阻力，那么，认识就很难转化为行动。
所以，解决三农问题，必须回应核心问题，就是要解决农民组织化问题，改变其弱势群体的地位，提高其对资源的控制的能力、社会行动的能力和利益表达的能力。我们已经提到，中国农民相互分离，处于散漫的无组织状态，这是其人数众多但政治资源甚少并且对政府决策约束权数甚小的根源性原因。因此，广大农民必须联合起来，意识到他们的共同利益，并通过有计划的集体行为提出一致要求；必须有农民组织作为利益独立化的团体，不断增进对经济、社会和政治生活的参与度，形成一支有影响的社会力量，为其成员谋求利益和保护而进行有效的活动。即要实现农民由政治体系的顺从者向参与者的角色转换，农民不应是分散的政治意识淡漠的弱势小农和二等公民，而是组织起来的可以平等竞争的政治公民。只有如此，才能强化利益表达能力，优化政策过程机制，才能改变持续向城市偏斜的政策，争取到属于他们自己的利益。正如孟德拉斯（1975）指出的那样：「怎样才能在国家中得到公正的地位呢？首先是团结起来。」
我以为，农民对政治的参与至少要经过四个阶段，即第一步从看不见到出现，把农民从局外拉入到政治体系中，让他们感觉到自己不是旁观者，而是庞大的政治机器中有效部件；第二步从出现到给意见，农民