中国三农问题政治经济学
中国三农问题政治经济学
在中国，共产党依靠农民运动，并通过农村保卫城市的武装革命道路，建立了政权。因而从道统上讲，共产党政权与农民血脉相连。然而，当共产党人带着泥土气息进入城市，其政治和经济的中心也就由农村转移到了城市，城市成了政府权力的枢纽和官员们角逐的场所，农村则逐渐成了边缘地带。正如恩格斯指出的，「革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置」；相应地，城市居民的政治重要性呈上升态势。二者对权力资源的控制以及行动的能力上发生了此消彼涨的变化。
考察历史，我们会发现，中共建立政权后，依靠强大的权威以及带有浓厚平民主义色彩的意识形态控制7，通过没收官僚买办资本，实行农村土地改革和合作化运动，以及对城市资本主义工商业进行社会主义改造，实现了对几乎所有的重要社会资源的垄断和控制，同时也实现了对所有重要的社会活动空间的垄断与控制，国家完全主导了社会。这种政治框架之下，无论城市还是乡村都受到了国家的强力控制，城乡居民在利益表达和对政策影响方面并不存在现实的明显差别。这意味着，在完全的集权和计画体制下，利益集团分析方法和公共选择理论是不适用的。但是，问题是当时中国选择重工业优先发展的工业化战略，为了更方便地提取农业剩余，中共依靠集权采取了「城乡分治,一国两策」的做法（陆学艺，2000），通过统购统销、人民公社和户籍制度「三驾马车」以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市经济的联系以及农村与城市的联系，确立了城市偏向政策和城乡二元经济社会结构，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，为城市利用不平等的经济、政治关系对农村进行剥削确立了基础，即人为地确立和强化了城市相对于农村的优势地位，以及城市居民对政府决策的潜在的更大的影响力。以至当后来决策环境发生了变化，即中共放松了政治控制，逐渐形成一个对利益集团压力做出反应的环境后（蔡昉、杨涛，2000），城市居民的这种优势地位和潜在影响力，就会直接影响政府制定甚么样的政策。
我们可以看出，中国的二元结构与路易斯（1954）所总结出的发展中国家普遍存在的二元结构在性质上明显不同。按照一般规律，在经济增长过程中存在农业的小部门化趋势，也就是库兹涅茨（1966）所说的「告别农业」的变化趋势，相应地农民的经济和政治影响也必然会趋于下降，城市居民的力量愈来愈强大，为了避免这种变化给农民带来在国民收入分配和社会价值分配等方面的不利影响，政府可以通过一定的政策安排和机制设计（mechanism design），加以协调和统筹。就像原西德农业法的第一条中声明的那样：「为确保农业参与国民经济的发展，需要利用一般经济政策以及农业政策上的手段，调整农业与其他部门相比由于自然条件制约所导致的经济上的不利地位，必须使之提高农业生产率，并使农民的社会地位与其他职业人口相平等。」可是，中国为了加快国家工业化而采取了城市剥夺农村和城乡隔离政策，这是依靠集权力量而实施的逆向操作，集权体制人为地赋予了城市居民相对于农民的特权。这才是问题的要害。
四 结构─功能8：二元结构导致三农困境
最近一个时期，各界人士争言三农，甚至连电梯工、计程车司机都能说上几句。这实在是个怪现象，然而也说明三农问题的严峻性。我在调查中，曾听农民说「我爷爷流血，我爸爸流汗，到了我自己则是流泪」。这句话换成可被接受的表达方式应该是，中国农民曾为共产党政权的建立流血，为国家工业化流汗，现在他们中的一部分人则因贫穷和不公正的遭遇而流泪。而他们流泪是发生在整个经济快速增长，城市生活日新月异的情况底下，因而就格外痛苦，比流血和流汗的遭遇更惨。这也许就是三农问题形象的概括。
那么，为甚么会出现这种情况呢？为了深入理解这个问题，在分析中国的情况之前，我们有必要进行理论和国际经验的考察。
根据已有理论，在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支持。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正如舒尔茨（1988）所指出的那样，「处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。」 社会学家布劳（1964） 也有类似的看法，「政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持，就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持，而不必是所有居民的支持。」这说明，政府决策首先是要满足这些强势集团的要求，以换取政治支持，否则就会造成政治收益的巨大损失，甚至像亨廷顿（1968）所说的那样，「陷入政治的泥坑」。其结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。正像马克思在〈路易·波拿巴的雾月十八日〉中说到的那样，「国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。」摩尔（1966）分析了中国国民党政权，认为「国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体」。简言之，政策不是决策人为了所谓的「全民利益」而设计出来的，而是各个利益集团竞争的结果。
从农民利益角度看，长期以来，发达国家的农民人数的比重已有很大下降，农业产值在国民生产总值中也只占很小的份额，但农民组织在国家政治生活和决定农业政策方面一直发挥着巨大的作用，农民组织给政府决策带来了巨大政治压力。有一个典型事例，很能说明问题。1965年，戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的（44.6%，对手密特朗为32.7%），因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动（阿尔蒙德等，1978）。时隔30年，法国的情况给我们以更深刻的印象。报载，1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。「这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山，也就不十分意外了。」9我们似乎可以说，统治者面对农民团体的压力，逆之者要付出高昂的代价，顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有份量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京，情况莫不如此。比如，美国的三大农民团体：农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力，对政府决策显示了强大的影响力。再如，在日本，自本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有甚么改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格，这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因，就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治市场上处于优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着全国25％的选票，并且有自己的得力的团体－－农协，从而迫使政府决策去顾及农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中，特别要提到的是，农民的要求并不是孤鸿哀鸣，农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团（lobby ，也称「第三院」）。说客们频频出入于国会两院，进行疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策。
因此，在发达国家中，尽管政
