中国电信服务业政府管制的法律思考

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(Regulatory Reform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③
该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（Theory of Contestable Markets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥
笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。
纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

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